Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 16 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/18, odmówił G.K. (dalej: skarżąca) wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o zawieszeniu adwokata w czynnościach zawodowych.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca, w prawidłowym trybie i terminie, wniosła skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (w skrócie: NRA) z [...] marca 2018 r., którą odmówiono jej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. (w skrócie: ORA) z [...] listopada 2016 r. o zawieszeniu skarżącej, jako adwokata, w czynnościach zawodowych (dalej też: uchwała zawieszająca). W piśmie z 8 sierpnia 2019 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania skarżonej uchwały. Prezydium NRA w piśmie z 9 września 2019 r. wniosło o nieuwzględnianie wniosku skarżącej.
WSA, odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) wyjaśnił, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może znaleźć zastosowanie jedynie w stosunku do takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Powyższe oznacza, że sąd bada najpierw czy wskazany we wniosku akt podlega wykonaniu, a jeżeli uzna, że nadaje się do wykonania, musi ocenić, czy we wniosku w sposób przekonywujący wykazano przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. tj. okoliczności przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania i wreszcie ustalić, czy okoliczności te istnieją i czy dają podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowym.
Zdaniem sądu pierwszej instancji będąca przedmiotem rozpoznawanego wniosku uchwała Prezydium NRA nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych skarżącej, jest rozstrzygnięciem procesowym i nie posiada przymiotu wykonalności. WSA uznał, że skoro ów akt nie narusza żadnych praw skarżącej, to nie zachodzi obawa w postaci możliwości wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., co uzasadniałoby wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie umorzenie postępowania i uchylenie uchwał. W uzasadnieniu zażalenia wskazała na przyczyny, jej zdaniem, uzasadniające nieważność uchwały z [...] listopada 2016 r. o zawieszeniu skarżącej w czynnościach zawodowych adwokata oraz okoliczności, które – zdaniem skarżącej – świadczą o wadliwości zaskarżonej uchwały odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały zawieszającej z [...] listopada 2016 r.
Prezydium NRA nie ustosunkowało się do treści zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w postępowaniu wszczętym przez skarżącą skargą na uchwałę Prezydium NRA z [...] marca 2018 r. NSA wypowiadał się już w związku ze złożonym w tym postępowaniu wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wykonania uchwały ORA w K. z [...] listopada 2016 r. o zawieszeniu skarżącej w czynnościach zawodowych adwokata. Postanowieniem z 16 maja 2019 r. o sygn. akt II GZ 72/19 NSA oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie WSA w Warszawie z 17 listopada 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 831/18 o odmowie wstrzymania wykonania uchwały zawieszającej. NSA uznał bowiem, że w postępowaniu zainicjowanym skargą strony na – wydaną w trybie nadzwyczajnym – uchwałę Prezydium NRA z [...] marca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały zawieszającej, skarżąca nie może skutecznie domagać się wstrzymania wykonania – wydanej w postępowaniu zwykłym – uchwały zawieszającej.
NSA wskazał, że uchwała wydana w postępowaniu zwyczajnym oraz uchwała odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czyli tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym.
W konsekwencji pismem z 8 sierpnia 2019 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Prezydium NRA z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że uchwała ta, jako podjęta w niewłaściwym składzie, narusza art. 59 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1184), który przewiduje, że Naczelna Rada Adwokacka wybiera ze swego grona dwóch wiceprezesów, sekretarza, skarbnika, zastępcę sekretarza oraz dwóch członków, którzy łącznie z prezesem stanowią Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Prezydium jest organem wykonawczym Naczelnej Rady Adwokackiej (ust.
1) oraz że Prezydium sprawuje czynności należące do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej, z wyjątkiem wymienionych w art. 58 pkt 1a, 2, 5a, 5b, 11 i 12. (ust. 3). Zdaniem skarżącej powyższe naruszenie powinno skutkować uchyleniem uchwały. Dalej skarżąca podniosła szereg zarzutów wobec treści uchwały zawieszającej z [...] listopada 2016 r., m.in. wskazując na błędy merytoryczne i proceduralne popełnione przez ORA w K. w toku postępowania o zawieszenie skarżącej w czynnościach zawodowych adwokata.
Opisanym na wstępie postanowieniem WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały z [...] marca 2018 r. stwierdzając, że – jako rozstrzygnięcie procesowe – nie posiada przymiotu wykonalności, nie rozstrzyga ani o prawach ani o obowiązkach skarżącej, a zatem brak jest podstaw do oceny, czy zaistniały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, bowiem prawidłowo WSA odmówił wstrzymania wykonania uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o zawieszeniu adwokata w czynnościach zawodowych.
Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić przy tym należy, że przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która może ale nie musi mieć charakteru materialnego i nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony.
W orzecznictwie i doktrynie nie budzi zatem wątpliwości, że celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zapewnienie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w toku sądowej kontroli skarżonego aktu przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, których wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie wykazała zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tego powodu należało odmówić jej wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Treść wniosku koncentruje się bowiem na przebiegu postępowania przed organami samorządu zawodowego, w toku którego ORA w K. uchwałą z [...] listopada 2016 r., utrzymaną w mocy uchwałą Prezydium NRA z [...] maja 2017 r. zawiesiła skarżącą w czynnościach zawodowych adwokata z powodu zaległości w opłatach składek z tytułu przynależności do izby adwokackiej. Skarżąca opisuje ponadto we wniosku kolejne postępowania dotyczące częściowego umarzania jej zaległości wobec Rady z powodu ich przedawnienia, formułuje również zarzuty pod adresem ORA jako organu niemającego uprawnień do wszczynania i prowadzenia postępowania egzekucyjnego z tytułu nieumorzonych i nieprzedawnionych zaległości.
Podnosi również błędy formalne w postępowaniach prowadzonych przez ORA i Prezydium NSA, dotyczące również innych aktów tych organów, nie tylko uchwały z [...] listopada 2016 r. o zawieszeniu skarżącej w czynnościach zawodowych adwokata. Inymi słowy, wszystkie argumenty wniosku dotyczą braku uprawnień organu samorządu zawodowego do określania i egzekwowania kwoty zadłużenia z tytułu składek oraz niedopuszczalności wydania zaskarżonej uchwały z [...] marca 2018 r. i nieważności uchwały zawieszającej. Między innymi, zdaniem skarżącej, wobec wadliwego wskazania, że "uchwałą z [...] maja 2017 r. Prezydium NRA uchyliło zaskarżoną uchwałę – tj. uchwałę z [...] listopada 2016 r. – i w tym zakresie sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ORA w K.", zaskarżona uchwała z [...] marca 2018 r. narusza prawo, bo została wydana w oparciu o nieistniejący akt – uchwałę z [...] maja 2017 r. uchylającą uchwałę z [...] listopada 2016 r. Powyższa argumentacja, powielona w zażaleniu skarżącej z 20 października 2019 r., nie podważa oceny sądu, że skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu – tu: uchwały – sąd nie bada merytorycznych podstaw wydania zaskarżonego aktu i jego ewentualnej wadliwości.
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny merytorycznej skargi, bowiem takie działanie sądu dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu (np. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OZ 628/13; dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu powyższe twierdzenia, będące w dużej mierze powieleniem zarzutów podniesionych w skardze na uchwałę z [...] marca 2018 r., mogłyby stanowić przedmiot oceny sądu w postępowaniu głównym – skargowym. Jak zresztą wynika z akt sprawy, wyrokiem z 29 października 2019 r. WSA w Warszawie oddalił skargę strony skarżącej na uchwałę Prezydium NRA z [...] marca 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska sądu pierwszej instancji, że powyższa uchwała o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o zawieszeniu adwokata w czynnościach zawodowych nie rozstrzyga ani o prawach ani o obowiązkach skarżącej, przez co brak jest podstaw do oceny, czy zaistniały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Powołana uchwała, skutkiem której jest odmowa wszczęcia postępowania, pozbawia skarżącą możliwości kwestionowania – w trybie nadzwyczajnym – legalności uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z [...] listopada 2016 r. o zawieszeniu skarżącej, jako adwokata, w czynnościach zawodowych, co niewątpliwie wywiera wpływ na zakres przysługujących jej praw.
W rozpoznawanej sprawie należy również podkreślić – z uwagi na specyfikę tej sytuacji – że wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały o odmowie wszczęcia postępowania nie mogłoby automatycznie doprowadzić do oczekiwanego przez stronę skutku, czyli do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały zawieszającej. Do tego mogłoby dojść dopiero na skutek merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę o odmowie wszczęcia postępowania, co na obecnym etapie tej sprawy wymagałoby wniesienia przez skarżącą i uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 29 października 2019 r.
W tym stanie rzeczy NSA działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia.