Uzasadnienie
Postanowieniem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 297/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienie tego Sądu z 7 października 2020 r. o odrzuceniu skargi D. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z [...] marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu 25 marca 2020 r. Skarżący nadał skargę w placówce pocztowej 19 czerwca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając postanowienie własne o odrzuceniu skargi D. B. z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, stwierdził, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Nowelizacja tej ustawy weszła w życie z dniem jej ogłoszenia, tj. 31 marca 2020 r., jednakże - jak uznał Sąd I instancji - zawieszenie i brak rozpoczęcia biegów terminów dotyczy okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonych z powodu koronawirusa.
Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 ze zm.) od 14 marca 2020 r., w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Następnie od 20 marca 2020 r. do odwołania rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.), ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Według WSA, przepis art. 15zzs ustawy o COVID działa wstecz, albowiem reguluje zdarzenia sprzed dnia jego wejścia w życie, czyli przed 31 marca 2020 r. - stan zagrożenia epidemicznego trwa od 14 marca 2020 r.
Ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), która weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, to jest 15 maja 2020 r., uchyliła art. 15zzr i art. 15zzs. Skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminów miał miejsce po siedmiu dniach od daty wejścia w życie ustawy, to jest 24 maja 2020 r., który jest pierwszym dniem terminów, których bieg się nie rozpoczął oraz pierwszym dniem kontynuacji biegu terminu rozpoczętego przed jego zawieszeniem.
Podsumowując Sąd stwierdził, że skoro skarżący odebrał decyzję 25 marca 2020 r., czyli w okresie stanu epidemii, bieg terminu powinien zacząć bieg 24 maja 2020 r., a zatem składając skargę 19 czerwca 2020 r. złożył ją w terminie, który kończył się z upływem 22 czerwca 2020 r.
Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 195 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), uwzględnił zażalenie w trybie autokontroli i uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi.
Zażalenie na to postanowienie wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. zaskarżając to orzeczenie w całości.
Sądowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które zdaniem organu polegało na niewłaściwym zastosowaniu art. 195 § 2 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID oraz art. 101 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), jak też rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii poprzez uchylenie postanowienia o odrzuceniu skargi, mimo że zażalenie na to postanowienie nie było oczywiście uzasadnione, ani nie zarzucało nieważności postępowania.
Sąd błędnie przyjął, że przepisy ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o COVID dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 13 marca 2020 r., tj. w dniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, pomimo że okoliczność ta nie wynika z art. 101 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o COVID, ani z żadnego innego przepisu tej ustawy.
W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, termin na złożenie skargi w sprawie biegł od 25 do 30 marca 2020 r. (5 dni) i od 24 maja do 17 czerwca (25 dni). Tak więc 17 czerwca był ostatnim dniem, w którym istniała możliwość skutecznego złożenia skargi. W tej sytuacji nadanie jej 19 czerwca 2020 r. należało uznać za wniesienie z uchybieniem terminu, co winno skutkować odrzuceniem skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Za trafny bowiem uznać należało zarzut niewłaściwego zastosowania przez WSA art. 195 § 2 zd. 1 p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem, jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo.
Powołana regulacja niewątpliwie ma eliminować mnożenie instancji sądowych, służy racjonalizacji postępowania i realizacji konstytucyjnego nakazu rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Nie zmienia to jednak faktu, że art. 195 § 2 p.p.s.a. ma charakter szczególny i nie można wobec niego stosować interpretacji rozszerzających (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 487).
Literalne brzmienie przepisu wskazuje zaś jednoznacznie, że określone nim uprawnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione.
Oczywista zasadność zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn formalnych, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i względów merytorycznych. W każdym jednak wypadku o oczywistości zażalenia można mówić tylko wówczas, jeżeli zarzuty i żądania w nim zawarte można uznać za zasadne, gdyż wadliwość zaskarżonego postanowienia nie wzbudza wątpliwości i jest zauważalna bez potrzeby dokonywania jego głębszej analizy.
Zarzuty zażalenia w rozpoznawanym przypadku dotyczyły prawidłowości wykładni i zastosowania w sprawie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - dodanego przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r.
Stanowi on, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych - w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Unormowanie to nie jest interpretowane jednolicie - o czym świadczy rozbieżność, jaka ujawniła się w orzecznictwie na gruncie powołanego przepisu.
Stanowisko WSA zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu odpowiada poglądom, zgodnie z którym przepisy ustawy zmieniającej z 31 marca 2020 r. dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną. Wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 został wprowadzony do ustawy 31 marca 2020 r., niemniej jednak, skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. W konsekwencji od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 26 lutego 2021 r. III FZ 181/21 i powołane tam postanowienia NSA: z 18 sierpnia 2020 r., II FZ 364/20, II FZ 365/20, II FZ 366/20; z 10 września 2020 r. I GSK 1002/20, z 13 października 2020 r. II OZ 762/20; z 11 grudnia 2020 r., II GZ 368/20; z 18 grudnia 2020 r., II FZ 540/20; publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W judykaturze prezentowane jednak są także odmienne stanowiska, odwołujące się do poglądów doktryny, że odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), stanowiącej jeden z istotnych elementów państwa prawnego, nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej wypowiedzi ustawodawcy. W art. 101 ustawy zmieniającej z 31 marca 2020 r. ustawodawca wprost wskazał, w jakim zakresie regulacja ta ma moc wsteczną. W przypadku, gdyby intencją ustawodawcy objęte było nadanie tej ustawie mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy zmieniającej z 14 maja 2020 r. W konsekwencji wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy o COVID miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.
Powoływany jest też argument, że za poglądem o braku mocy wstecznej art. 15zzs wskazanej ustawy przemawiają w szczególności skutki, które mógł wywołać upływ terminów administracyjnych w okresie od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. W okresie tym mógł bowiem przykładowo upłynąć termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a zatem dana decyzja mogła stać się ostateczna ze wszystkimi tego konsekwencjami (ostateczna decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne). Zgodnie zaś z § 16 ust 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może z kolei nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (za ustawę szczególną nie można uznać przepisów specustawy koronawirusowej). Przyjęcie zatem, że art. 15zzs specustawy koronawirusowej ma moc wsteczną godziłoby przede wszystkim w pewność obrotu prawnego, podjęte czynności (i ich konsekwencje) przez strony postępowań administracyjnych i organy administracji publicznej, a w przedstawionym wyżej przykładzie – naruszałoby zasadę trwałości decyzji (zob. postanowienie NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 961/20; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 845/20; z 29 października 2020 r., sygn. akt II OZ 950/20; oraz powołane tam poglądy doktryny: A. Jaskułowska, M. Rypina, M. Wierzbowski [w:] Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19.
Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s. 13 i 14; M. Bursztynowicz, Bieg terminów administracyjnych w czasie epidemii w postępowaniach w sprawie zgód inwestycyjnych. Komentarz praktyczny, publ. LEX 2020).
W tym stanie rzeczy nie było podstaw do przyjęcia, że zażalenie było oczywiste - w rozumieniu art. 195 § 2 p.p.s.a. - i że zachodziła możliwość dokonania na podstawie tego przepisu samokontroli postanowienia o odrzuceniu skargi.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.