Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1399/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 177a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę kasacyjną H. G. i A. M. (dalej: skarżący) od wyroku WSA z 18 stycznia 2017 r. oddalającego skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
WSA stwierdził, że skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne o których mowa w art. 176 p.p.s.a. Obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest m.in. wniosek o rozpoznanie jej na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Ponadto WSA stwierdził, że z art. 47 § 1 p.p.s.a. wynika, iż do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom.
WSA wskazał, że skarga kasacyjna nie zawierała wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Z tego względu pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braku skargi kasacyjnej przez złożenie wspomnianego wniosku wraz z odpisem, w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. W wyznaczonym terminie pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, natomiast nie złożył odpisu tego wniosku dla strony przeciwnej.
Zdaniem WSA, brak odpisu wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie stanowi brak formalny skargi kasacyjnej uniemożliwiający nadanie jej prawidłowego biegu. W konsekwencji WSA uznał, że nieuzupełnienie wspomnianego braku formalnego skargi kasacyjnej skutkuje jej odrzuceniem.
Skarżący złożyli zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając je w całości. Wnieśli o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- – art. 47 § 1 w zw. z art. 177a p.p.s.a. poprzez niejednoznaczne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej w efekcie czego skarżący nie byli świadomi, że Sąd wzywa do złożenia odpisu wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy;
- – art. 49 § 1 w zw. z art. 177 a p.p.s.a. poprzez brak ponownego wezwania strony do złożenia odpisu oświadczenia co do rozprawy, w sytuacji gdy dotychczasowe wezwanie nie wyczerpywało wszystkich braków formalnych;
- – art. 177a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i powołanie jako podstawy odrzucenia skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy odrzucenia skargi kasacyjnej;
- – art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi kasacyjnej w sytuacji gdy zachodziły okoliczności przemawiające za ponownym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, gdyż pomimo wezwania nadal istniał brak w postaci braku odpisu skargi kasacyjnej, w efekcie czego zostały naruszone prawa skarżących do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd i zamknięto drogę do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż w nim wskazane.
W art. 176 p.p.s.a. zostały określone elementy, jakie musi spełniać skarga kasacyjna. W szczególności skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (zob. art. 176 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 177a p.p.s.a., jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Natomiast na mocy art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek odrzucenia na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Taki brak formalny podlegał uzupełnieniu w postępowaniu naprawczym określonym w art. 177a p.p.s.a.
Zarządzeniem z 4 kwietnia 2017 r. Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie nakazał wezwać pełnomocnika skarżących "do usunięcia braku formalnego skargi kasacyjnej, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej, poprzez złożenie wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy (art. 177a p.p.s.a.) wraz z odpisem dla strony postępowania". W zakreślonym terminie pełnomocnik skarżących nadesłał pismo, w którym złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Z uwagi na niedołączenie odpisu pisma z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, WSA uznał, że skarżący mimo wezwania nie uzupełnili braku formalnego skargi kasacyjnej, co skutkowało odrzuceniem skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie miał podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej z powodu nieuzupełnienia braku formalnego. Zarządzenie z 4 kwietnia 2017 r. było bowiem wadliwe w zakresie, w jakim nakazywało (pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej) pełnomocnikowi skarżących złożenie odpisu wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy.
W dacie wydawania powyższego zarządzenia skarga kasacyjna obarczona była brakiem formalnym, który polegał na niezamieszczeniu w niej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Wobec tego Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie prawidłowo wezwał pełnomocnika skarżących do uzupełnienia tego braku formalnego w terminie i pod rygorem określonym w art. 177a p.p.s.a. Natomiast bezpodstawne było wezwanie pełnomocnika skarżących w zarządzeniu do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie odpisu wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Oczywiście brak formalny skargi kasacyjnej w postaci niezamieszczenia w niej wspomnianego wniosku lub oświadczenia powinien być uzupełniony przez zawarcie takiego wniosku lub oświadczenia w piśmie procesowym. Zgodnie natomiast z art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Niedołączenie odpisu pisma stanowi brak formalny, który podlega uzupełnieniu, jeśli uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu.
Należy jednak podkreślić, że przepisy p.p.s.a. nie upoważniają przewodniczącego do wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego, który jeszcze nie wystąpił. Postępowanie naprawcze określone w art. 177a p.p.s.a. stanowi bowiem reakcję na stwierdzony brak formalny skargi kasacyjnej, a nie jest środkiem do usuwania braków formalnych, które mogą wystąpić w przyszłości.
Brak formalny skargi kasacyjnej - w dacie wydawania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału V WSA w Warszawie - polegał na niezamieszczeniu w niej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, a nie na nienadesłaniu odpisu takiego wniosku lub oświadczenia. Wobec tego nie było wówczas podstaw do wezwania pełnomocnika skarżącego - niejako "na zapas" - do nadesłania wspomnianego odpisu i to pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że – co do zasady – niezałączenie przez stronę odpisu pisma zawierającego wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie stanowi brak formalny skargi kasacyjnej, który podlega uzupełnieniu w trybie art. 177a p.p.s.a. Niemniej jednak w niniejszej sprawie taki brak formalny wystąpił dopiero 19 kwietnia 2017 r., to jest w dacie nadania przez pełnomocnika skarżącego pisma, w którym zostało zawarte oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Dopiero stwierdzenie, że wspomniane pismo złożono bez jego odpisu dla strony przeciwnej, dawało podstawy do wezwania pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia takiego braku formalnego skargi kasacyjnej.
Natomiast wystosowanie takiego wezwania w zarządzeniu z 4 kwietnia 2017 r. było przedwczesne i wobec tego brak wykonania tego wezwania we wskazanym zakresie nie mógł skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej.
Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalne jest jednoczesne wezwanie zarówno do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, jak i do złożenia określonej liczby odpisów takiego wniosku lub oświadczenia, a niewykonanie jakiegokolwiek z elementów tego wezwania powinno skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a., za czym ma przemawiać odpowiednie stosowanie tezy uchwały NSA z 18 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 13/13 (zob. m.in. postanowienia NSA: z 25 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II OZ 807/17 oraz z 11 lipca 2017 r. o sygn. akt I OZ 1110/17). Jednak ze wskazanych wyżej powodów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska. Za jego przyjęciem nie przemawia również uchwała NSA o sygn. akt I OPS 13/13, w której wskazano m.in., że "niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd".
Problem prawny tak w niniejszej sprawie, jak i w przywołanych wyżej postanowieniach NSA w istocie nie dotyczy bowiem tego czy strona ma obowiązek złożenia odpowiedniej liczby odpisów skargi kasacyjnej (co należy uznać za bezdyskusyjne), ale tego, czy dopuszczalne jest wzywanie do uzupełnienia takiego braku skargi kasacyjnej, zanim zostanie on stwierdzony na podstawie akt sprawy.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.
Rozpoznając ponownie sprawę, WSA (Przewodniczący) na podstawie art. 177a p.p.s.a. wezwie pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie odpisu pisma z 19 kwietnia 2017 r. zawierającego oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zakreślając określony w tym przepisie termin i rygor.