Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1409/16 odrzucił skargę kasacyjną H. G. i Z. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1409/16 oddalił skargę H. G. i Z. S. (dalej skarżący) na ww. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2016 r.
W dniu 29 marca 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga kasacyjna od powyższego wyroku.
Zarządzeniem zastępcy Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie wezwano pełnomocnika skarżących do usunięcia braku formalnego skargi kasacyjnej, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez złożenia wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy wraz z odpisem dla strony postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, nie załączając odpisu tego pisma dla strony postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji, oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy złożone przez pełnomocnika skarżących jest jednym z elementów skargi kasacyjnej, określonych w art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i winno być złożone zarówno w egzemplarzu przeznaczonym do akt sprawy, jak i w odpisie (-ach) przewidzianym (-ych) dla stron prowadzonego postępowania, podobnie jak w przypadku samej skargi kasacyjnej, której odpis bądź odpisy są jej wymaganym elementem i bez których nie można nadać jej prawidłowego biegu. W konsekwencji niedołączenie do pisma z dnia 19 kwietnia 2017 r. jego odpisu stanowi brak formalny skargi kasacyjnej i oznacza, że nie może ona otrzymać prawidłowego biegu.
Wobec nieusunięcia braku formalnego skargi kasacyjnej WSA w Warszawie orzekł, na podstawie art. 177a p.p.s.a., o jej odrzuceniu.
Skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,tj.:
- - art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 177a p.p.s.a. poprzez niejednoznaczne wezwanie z dnia 7 kwietnia 2017 r. do uzupełnienia braków skargi kasacyjnej, w efekcie czego strona skarżąca nie była świadoma, że Sąd wzywa do złożenia odpisu wniosku o rozpoznanie sprawy lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy;
- - art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 177a p.p.s.a. poprzez brak ponownego wezwania strony do złożenia odpisu oświadczenia co do rozprawy, w sytuacji, gdy dotychczasowe wezwanie nie wyczerpywało wszystkich braków formalnych;
- - art. 177a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i powołanie jako podstawy odrzucenia skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy odrzucenia skargi kasacyjnej;
- - art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zachodziły okoliczności przemawiające za ponownym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, gdyż pomimo wezwania z dnia 7 kwietnia 2017 r. nadal istniał brak w postaci braku odpisu skargi kasacyjnej, w efekcie czego zostało naruszone prawo skarżących do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd i zamknięto drogę do sądu.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawili w uzasadnieniu zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W art. 176 p.p.s.a. zostały określone elementy, jakie musi spełniać skarga kasacyjna. W szczególności skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (zob. art. 176 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 177a p.p.s.a., jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Natomiast na mocy art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek odrzucenia na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna z 23 marca 2017 r. nie zawierała wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Taki brak formalny podlegał uzupełnieniu w postępowaniu naprawczym określonym w art. 177a p.p.s.a.
Zarządzeniem z 4 kwietnia 2017 r., zastępca Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie nakazał wezwać pełnomocnika skarżących "do usunięcia braku formalnego skargi kasacyjnej, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez złożenia wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy (art. 177a p.p.s.a.) wraz z odpisem dla strony postępowania". W zakreślonym terminie pełnomocnik skarżących nadesłał oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, nie załączając odpisu tego pisma dla strony postępowania.
Z uwagi na niedołączenie odpisu pisma z oświadczeniem o zrzeczeniu się rozprawy, WSA uznał, że skarżący mimo wezwania nie uzupełnili braku formalnego skargi kasacyjnej, co skutkowało odrzuceniem skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie miał podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej z powodu nieuzupełnienia braku formalnego. Zarządzenie z 4 kwietnia 2017 r. było bowiem wadliwe w zakresie, w jakim nakazywało (pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej) pełnomocnikowi skarżących złożenie odpisu wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy.
W dacie wydawania powyższego zarządzenia skarga kasacyjna obarczona była brakiem formalnym, który polegał na niezamieszczeniu w niej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Wobec tego zastępca Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie prawidłowo wezwał pełnomocnika skarżących do uzupełnienia tego braku formalnego w terminie i pod rygorem określonym w art. 177a p.p.s.a. Natomiast bezpodstawne było wezwanie pełnomocnika skarżących w ww. zarządzeniu do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie odpisu wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy.
Oczywiście brak formalny skargi kasacyjnej w postaci niezamieszczenia w niej wspomnianego wniosku lub oświadczenia powinien być uzupełniony przez zawarcie takiego wniosku lub oświadczenia w piśmie procesowym. Zgodnie natomiast z art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Niedołączenie odpisu pisma stanowi brak formalny, który podlega uzupełnieniu, jeśli uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu.
Należy jednak podkreślić, że przepisy p.p.s.a. nie upoważniają przewodniczącego do wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego, który jeszcze nie wystąpił. Postępowanie naprawcze określone w art. 177a p.p.s.a. stanowi bowiem reakcję na stwierdzony brak formalny skargi kasacyjnej, a nie jest środkiem do usuwania braków formalnych, które mogą wystąpić w przyszłości.
Brak formalny skargi kasacyjnej z 23 marca 2017 r. – w dacie wydawania zarządzenia zastępcy Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie - polegał na niezamieszczeniu w niej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, a nie na nienadesłaniu odpisu takiego wniosku lub oświadczenia. Wobec tego nie było wówczas podstaw do wezwania pełnomocnika skarżących - niejako "na zapas" - do nadesłania wspomnianego odpisu i to pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że – co do zasady – niezałączenie przez stronę odpisu pisma zawierającego wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie stanowi brak formalny skargi kasacyjnej, który podlega uzupełnieniu w trybie art. 177a p.p.s.a. Niemniej jednak w niniejszej sprawie taki brak formalny wystąpił dopiero 19 kwietnia 2017 r., to jest w dacie nadania przez pełnomocnika skarżącego pisma, w którym zostało zawarte oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Dopiero stwierdzenie, że wspomniane pismo złożono bez jego odpisu dla strony przeciwnej, dawało podstawy do wezwania pełnomocnika skarżących do uzupełnienia takiego braku formalnego skargi kasacyjnej.
Natomiast wystosowanie takiego wezwania w zarządzeniu z 4 kwietnia 2017 r. było przedwczesne i wobec tego brak wykonania tego wezwania we wskazanym zakresie nie mógł skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej.
Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalne jest jednoczesne wezwanie zarówno do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie lub oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, jak i do złożenia określonej liczby odpisów takiego wniosku lub oświadczenia, a niewykonanie jakiegokolwiek z elementów tego wezwania powinno skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a., za czym ma przemawiać odpowiednie stosowanie tezy uchwały NSA z 18 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 13/13 (zob. m.in. postanowienia NSA: z 25 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II OZ 807/17 oraz z 11 lipca 2017 r. o sygn. akt I OZ 1110/17). Jednak ze wskazanych wyżej powodów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska. Za jego przyjęciem nie przemawia również uchwała NSA o sygn. akt I OPS 13/13, w której wskazano m.in., że "niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd".
Problem prawny tak w niniejszej sprawie, jak i w przywołanych wyżej postanowieniach NSA w istocie nie dotyczy bowiem tego czy strona ma obowiązek złożenia odpowiedniej liczby odpisów skargi kasacyjnej (co należy uznać za bezdyskusyjne), ale tego, czy dopuszczalne jest wzywanie do uzupełnienia takiego braku skargi kasacyjnej, zanim zostanie on stwierdzony na podstawie akt sprawy.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.
Rozpoznając ponownie sprawę, WSA (Przewodniczący) na podstawie art. 177a p.p.s.a. wezwie pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie odpisu pisma z 19 kwietnia 2017 r. zawierającego wniosek o zrzeczeniu się rozprawy, zakreślając określony w tym przepisie termin i rygor.