Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 100/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 lutego 2010r. nr 93/10 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. G. kwotę 760 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 15 lutego 2010 r. nr 93/10 Wojewoda Mazowiecki powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 315/WIL/09 z dnia 6 lipca 2009 r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z użytkowym poddaszem i z garażem w bryle budynku bez podpiwniczenia na działce nr 21/5 z obrębu 1-06-13 przy ul. [...] w dzielnicy Wilanów w Warszawie. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy w ponownie prowadzonym postępowaniu w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych we wcześniejszych decyzjach Wojewody Mazowieckiego (z dnia 8 kwietnia 2008r. oraz z dnia 11 lutego 2009r.), które w sposób wyraźny wskazywały braki decyzji organu I instancji.

Wojewoda Mazowiecki podkreślił, iż Prezydent m.st. Warszawy nadal nie ustalił rzeczywistej zabudowy znajdującej się obecnie na działce nr 21/5 co uniemożliwia dokonanie oceny zasadności nałożonego na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 4 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "m.p.z.p."). Z wyjaśnień udzielonych przez organ I instancji wynika jednak, iż działka o której mowa zabudowana jest śmietnikiem, który zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane) stanowi obiekt małej architektury. Stosownie do § 4 ust. 4 m.p.z.p. powierzchnia działki już istniejącej niezabudowanej dla zabudowy wolnostojącej jednolokalowej nie może być mniejsza niż 800m², a dla zabudowy bliźniaczej mniejsza niż 600m² na segment. Zapisy te mają zastosowanie z stosunku do działek o charakterze niezabudowanym.

Działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję jest natomiast działką o powierzchni 513m² zabudowaną obiektem małej architektury. W ocenie organu odwoławczego nie można na równi traktować działki niezabudowanej z działką zabudowaną obiektem małej architektury. Przepisy ustawy Prawo budowlane obiekt małej architektury zaliczają do obiektów budowlanych. Prezydent m.st. Warszawy przyjmując, iż działka zabudowana obiektem małej architektury jest na równi z działką niezabudowaną doprowadził do ograniczenia przysługującego inwestorowi prawa własności. Organ I instancji zastosował więc rozszerzającą wykładnię § 4 ust. 4 m.p.z.p. albowiem w istocie utożsamił działkę niezabudowaną z działką zabudowaną obiektem małej architektury. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, iż nie może rozstrzygać w sprawie, w której organ I instancji nie badał m.in. pod kątem zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi.

Takie rozstrzygnięcie naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważył, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie spełniał wymogów zawartych zarówno w ustawie Prawo budowlane jak i w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120/2003 poz. 1130 dalej jako rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r.). Projekt powinien bowiem zostać sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zawierać m.in. wskazanie charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

W ocenie organu II instancji znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania działki narusza również ustalenia §10 w/w rozporządzenia zgodnie z którym przedłożony projekt powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Stwierdzono również, że dokumentacja budowlana została w przedmiotowej sprawie sporządzona w sposób niedbały, nieczytelny a zatem i niezgodny z przepisami prawa. Ponadto organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu winien powtórnie ustalić strony oraz obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem treści przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego analiza zebranego materiału dowodowego wskazała ponadto, że Prezydent m.st. Warszawy w trakcie prowadzonego postępowania bez żadnych wyjaśnień rozszerzył krąg osób którym przysługuje status strony.

Z decyzji wydanych w I instancji wynika, iż obszar oddziaływania inwestycji zamykał się w granicach działki inwestora, natomiast na obecnym etapie sprawy obszar ten rozciąga się również na właścicieli działek sąsiednich. Organ I instancji winien więc wyjaśnić powody zmiany stanowiska co do kręgu stron niniejszego postępowania. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, iż Prezydent m.st. Warszawy winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie realizowania spornej inwestycji w formie wskazanej w sporządzonej dla niej dokumentacji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy uwag.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył inwestor R. G. zaskarżył ją w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy zgodnie z interesem publicznym i słusznym, interesem obywateli. Oraz art. 8 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także art. 138 k.p.a. poprzez uchylenie się od wydania decyzji o charakterze merytorycznym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji mimo, że sprawa ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok uznał, że wniesienie skargi skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że dokonując wykładni powyższego przepisu trzeba mieć na względzie także treść art. 136 k.p.a. co oznacza, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

Sąd I instancji wskazał, że za taką interpretacją art. 138 § 2 k.p.a. opowiedziało się orzecznictwo sądowe. W szeregu sprawach w których konieczna była wykładnia tegoż przepisu podkreślono bowiem, że: 1/ decyzję kasacyjną można uznać za zgodną z prawem, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją art. 136 k.p.a. (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 619/07 - Lex nr 479287); 2/ przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości jakie daje art. 138 § 2 k.p.a. powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 października 2007r. sygn. akt II SA/Łd 562/07 - Lex nr 394775 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 4 października 2007r. sygn. akt II SA/Ke 459/07 - Lex nr 419069); 3/ konieczność przeprowadzenia dowodu czy nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego art. 136 k.p.a. wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 948/07 - Lex nr 364783 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 860/07 - Lex nr 469766).

Sąd I instancji wskazał, że jest oczywiste również i to, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy. W omawianej sytuacji o treści tegoż rozstrzygnięcia może bowiem decydować organ, którego rozstrzygnięcie uprzednio uchylono czyli organ I instancji. Taka ingerencja organu odwoławczego nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jest więc w istocie niedopuszczalna. Organ II instancji może bowiem co najwyżej udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego jakie należałoby przeprowadzić w I instancji. Owe wskazówki (zalecenia) stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. wiążą organ I instancji jednakże jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, co oznacza, iż sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki nie tylko nie uzasadnił z jakich przyczyn odstąpił od możliwości jakie dawał art. 136 k.p.a., ale i nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Tej ostatniej kwestii poświęcił jedno zdanie stwierdzając, że nie może rozstrzygać w sprawie w sytuacji gdy organ I instancji nie badał sprawy merytorycznie pod kątem m.in. zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi. W ocenie Sądu I instancji nie jest to jednak argument istotny, zważywszy na to, iż Prezydent m.st. Warszawy wyraźnie wskazał, że inwestor nie dopełnił obowiązków nałożonych postanowieniami nr 75/WIL/09 i nr 93/WIL/09, a co za tym idzie nie usunął braków i nieprawidłowości związanych z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Mazowiecki potwierdził powyższą tezę stwierdzając m.in. że przedłożony projekt zagospodarowania terenu w dalszym ciągu nie spełnia wymogów zawartych w ustawie Prawo budowlane jak i w §8 i §10 rozporządzenia wykonawczego z dnia 3 lipca 2003r., a generalnie cała dokumentacja budowlana została sporządzona w sposób niedbały, nieczytelny a zatem niezgodnie z przepisami prawa (str. 3 uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego). Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż ma to o tyle istotnie znaczenie, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania i oceny organu I instancji trzykrotnie. Organ ten przedstawił swoje stanowisko w sposób jasny i precyzyjny także w zakresie wykładni §4 ust. 4 uchwały z dnia 27 czerwca 2002r.

Sąd I instancji uznał, że wywody organu odwoławczego nie są do końca zrozumiałe. Bowiem organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił rzeczywistej zabudowy znajdującej się na działce inwestora (nr 21/5) podnosząc jednocześnie, że z wyjaśnień udzielonych przez ten organ wynika, iż działka ta zabudowana jest śmietnikiem, który zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi obiekt małej architektury. Sąd wskazał, że z dalszych wywodów organu odwoławczego wynika, że działki tej mającej 513m² nie można traktować na równi z działką niezabudowaną, bo tylko działki niezabudowane o powierzchni nie mniejszej niż 800m² nie mogą być terenem zainwestowania zabudową wolnostojącą jednolokalową (§3 ust. 4 m.p.z.p).

W ocenie Sądu I instancji wykładnia organu odwoławczego co do § 4 ust. 4 m.p.z.p. jest co najmniej kontrowersyjna jeśli bowiem przepis ten wymaga aby powierzchnia działki już istniejącej nie zabudowanej dla zabudowy wolnostojącej jednolokalowej nie mogła być mniejsza niż 800m² to trudno zaakceptować tezę, iż można zgodnie z wymogami w/w przepisu zabudować działkę dużo mniejszą (o powierzchni 513m²), która na dodatek już wcześniej została zabudowana innym obiektem. Sąd I instancji uznał, że prezentując powyższą tezę organ odwoławczy pomija wymogi jakie stawia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 z 2002r. poz. 690 ze zm., dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2012 r.) w zakresie sytuowania budynku inwestora na działce nr 21/5 także względem granic działek sąsiednich i obiektów tamże posadowionych.

W ocenie Sądu I instancji ostatnia kwestia wiąże się z podniesionym przez Wojewodę problemem, tego kto powinien być stroną przedmiotowego postępowania. Sąd wskazał, że organ odwoławczy zapomina jednak, iż krąg stron został określony ostatecznie na wniosek inwestora, który przyznał, iż jego inwestycja będzie oddziaływać także na nieruchomości sąsiednie (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Sąd I instancji stwierdził, iż w tej sytuacji trudno uznać, iż działanie organu I instancji akurat w tej materii było nieracjonalne czy też naruszało prawa inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G. reprezentowany przez adwokata. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie, a mianowicie:

1. - § 4 ust. 4 m.p.z.p. rejonu Zawad i Kępy Zawadowskiej, przyjętego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Wilanów Nr 749 z 27.6.2002 r. (ze zm.), poprzez przyjęcie rozszerzającej interpretacji normy o charakterze reglamentacyjnym,
2. - art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezzasadne ograniczenie przysługującego R. G. prawa zabudowy nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr 21/5 z obrębu 1-06-13 przy ul. [...] w Dzielnicy Wilanów m. st. Warszawy,
3. - art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako "k.c."), poprzez bezzasadne ograniczenie przysługującego R. G. prawa własności w/w nieruchomości;

oraz naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. - art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego w sytuacji, gdy nie zaszły okoliczności do odstąpienia od zakazu reformationis in peius;
2. - art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedokonanie -w granicach określonych w art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. - należytej kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie i uznanie za prawidłowe takich ustaleń, które zostały poczynione przez Wojewodę Mazowieckiego z naruszeniem art. 7 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż ocena prawna Sądu I instancji dotycząca wykładni § 4 ust. 4 m.p.z.p. powoduje, że Wojewoda Mazowiecki zmuszony byłby do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 lipca 2009 r., odmawiającej R. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym, w/w ocena prawna determinowałaby w istocie wydanie aktu pogarszającego sytuację materialno-prawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynikała z zaskarżonej przez niego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 lutego 2010 r. W decyzji tej Wojewoda Mazowiecki uchylił bowiem negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok Sądu I instancji łamie zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius w sytuacji, w której nie stwierdzono naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 lutego 2010 r. (zob. wyr.

NSA z 25.7.2008 r., II OSK 893/07, LEX nr 4831961). Nadto pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że skoro Wojewoda Mazowiecki orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to Sąd I instancji nie miał prawa, uchylając jego decyzję, dokonać jednocześnie wiążącej interpretacji przepisów, a w istocie ich subsumcji, zdaniem skarżącego takie działanie należy ocenić jako przedwczesne. W ponownym postępowaniu administracyjnym Wojewoda Mazowiecki jako organ odwoławczy winien mieć bowiem możliwość samodzielnego zinterpretowania i zastosowania stosownych przepisów prawa. Wynik takiej samodzielnej interpretacji i zastosowania będzie natomiast podlegał odrębnej kontroli sądowej (zob. wyr. NSA z 8.10.2007 r., II OSK 1315/06, LEX nr 382681).

W ocenie skarżącego ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji jest błędna także dlatego, że powierzchnia działki R. G. wynosi 513 m², ale jest ona działką zabudowaną obiektem małej architektury (co przyznaje Sąd I instancji na s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Zawad i Kępy Zawadowskiej nie zawiera żadnych przepisów, które odnosiłyby się do tego rodzaju działek (tzn. działek nienormatywnych zabudowanych obiektem malej architektury). Tym samym, stwierdzenie Sądu I instancji, że skoro minimalny normatyw dla istniejącej działki niezabudowanej, przeznaczonej pod zabudowę wolnostojącą jedno lokalową wynosi 800 m², to tym bardziej nie można pod taką zabudowę przeznaczyć istniejącej działki o powierzchni 513 m², na której posadowiony już został obiekt małej architektury, stanowi wynik niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej § 4 ust. 4 zdanie pierwsze m.p.z.p.

Zdaniem skarżącego wykładnia tego rodzaju jest niedopuszczalna, ponieważ prowadzi - na drodze wnioskowania per analogiom - do ograniczenia przysługującego R. G. prawa zabudowy własnej nieruchomości gruntowej, a zatem uniemożliwia mu realizację jednego z uprawnień właścicielskich. Ograniczenia prawa zabudowy, czy szerzej – prawa własności winny być natomiast formułowane w sposób wyraźny (wyrok TK z 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK-ZU 2001, nr 3, poz. 51). Podniesiono, że przepisy wprowadzające takie ograniczenia podlegają prócz tego interpretacji zgodnie z zasadami wykładni wyjątków, a zatem są objęte zakazem stosowania wykładni rozszerzającej. Z powyższego wynika, że skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu Zawad i Kępy Zawadowskiej nie sformułowano wyraźnego zakazu przeznaczania pod zabudowę wolnostojącą jednolokalową działek o powierzchni 513 m² (nienormatywnych), na których posadowiony już jest obiekt małej architektury, to Sąd I instancji winien za Wojewodą Mazowieckim przyjąć, że działka R. G. może zostać pod taką zabudowę przeznaczona.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wniosek Sądu I instancji jakoby przeciwko możliwości zabudowy działki o powierzchni 513 m² budynkiem mieszkalnym przemawiał sam fakt, że na tej działce znajduje się już inny obiekt budowlany w postaci obiektu małej architektury jest niesłuszny, gdyż miejscowy plan rejonu Zawad i Kępy Zawadowskiej nie formułuje zakazu zabudowy budynkiem mieszkalnym działki nienormatywnej, na której posadowiono obiekt małej architektury, zaś wyraźnie dopuszcza w odniesieniu właśnie do działek zabudowanych nienormatywnych nie tylko przebudowę, ale i rozbudowę znajdujących się na nich budynków mieszkalnych. Zdaniem skarżącego fakt, że konkretna działka ma mniej niż 800 m² nie przesądza jeszcze o niemożności zwiększenia zastanej powierzchni jej zabudowy.

Nadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że postanowienie § 4 ust. 4 m.p.z.p. nie odnosi się w żaden sposób do wymogów techniczno-budowlanych dotyczących sposobu sytuowania budynku względem granic nieruchomości sąsiednich i posadowionych na nich obiektów. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że do szczegółowej analizy zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi organ administracji architektoniczno-budowlanej może przejść dopiero po stwierdzeniu zgodności tego zamierzenia z obowiązującym planem miejscowym -art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazano także, że Sąd I instancji bezkrytycznie powtórzył ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę Mazowieckiego w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego, podczas gdy, z uwagi na podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. był zobligowany do dokonania kontroli prawidłowości poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego ustaleń faktycznych.

Sąd powinien ocenić, czy ustalenia te zostały poczynione na podstawie wyczerpującej analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia takiej oceny i nie powinien uznać za prawidłowe ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego odnośnie formy i zawartości projektu budowlanego, bowiem organ nie potrafił wskazać żadnych konkretnych uchybień jakich mianoby się dopuścić przy sporządzaniu przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zarzuty w niej podniesione nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ramach postępowania związanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dokonuje oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym poprzez kontrolę przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę było zatem respektowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istota sporu sprowadza się do wykładni ustaleń planu miejscowego, do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle jego ustaleń, a mianowicie § 4 ust. 4 m.p.z.p. powierzchnia działki już istniejącej niezabudowanej dla zabudowy wolnostojącej jednolokalowej nie może być mniejsza niż 800m², a dla zabudowy bliźniaczej mniejsza niż 600m² na segment. Działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję jest natomiast działką o powierzchni 513m² zabudowaną śmietnikiem, który zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawo budowlane jest obiektem małej architektury. Z § 4 ust. 4 m.p.z.p. wprost wynika, że na działkach nienormatywnych – jaką bez wątpienia jest działka należąca do skarżącego – istnieje możliwość przebudowy jak i rozbudowy jedynie istniejącego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że o braku możliwości zabudowy przedmiotowej działki świadczył sam fakt, że na tej działce znajduje się inny obiekt budowlany nie będący budynkiem mieszkalnym, gdyż jest to śmietnik będący obiektem małej architektury.

Zatem stwierdzić należy, iż według ustaleń m.p.z.p. możliwość inwestowania na działkach nienormatywnych (a taką jest działka skarżącego kasacyjnie) występuje wyłącznie w przypadku przebudowy lub rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. W pozostałych przypadkach działki budowlane muszą spełniać normatywy wymienione w § 4 ust. 4 m.p.z.p..

Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego byłaby sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje koniecznością odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. A zatem w świetle obowiązujących przepisów nie można było wydać pozwolenia na budowę z uwagi na ustalenia planu, ponieważ pozwolenie byłoby wydane z naruszeniem prawa.

Nietrafnym okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakazu reformationis in peius) przez orzeczenie Sądu I instancji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (J. Zimmerman, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 366.)

Wobec tego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd I instancji zakazu ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zaskarżyła decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości, i w takim zakresie zostało wydane skarżone orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wyraźne żądanie skarżącego. Ponadto należy zauważyć, iż uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na ustalenia § 4 ust. 4 m.p.z.p. byłoby rażącym naruszeniem prawa i skutkowałoby eliminacją takiej decyzji z obiegu prawnego.

W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego, na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Zawady – Kępa Zawadowska zatwierdzonego uchwałą Nr 749 Rady Gminy Warszawa – Wilanów. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonał rozszerzającej interpretacji § 4 ust. 4 m.p.z.p.

Istotnym jest to, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie była ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie zgodność zamierzonej inwestycji z zapisami tego planu. Nadto, należy zgodzić się z poglądem, że to ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, a plan jest aktem wykonującym ustawę (patrz: red. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C. H. Beck 2006, s. 61). Co do zasady kompetencja planistyczna gminy nie pozostaje w sprzeczności z kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 kodeksu cywilnego.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 Prawo budowlane wskazać należy, iż jest to ogólna zasada wolności budowlanej, przysługująca każdemu kto dysponują nieruchomością gruntową na cele budowlane, ale pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem uznać należy, iż prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach prawa budowlanego, i tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, powodujący niemożność jego realizacji na danym terenie, o którym mówi przepis art. 4 Prawa budowlanego, nie stanowi ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, o bezzasadnym ograniczeniu skarżącemu przysługującego mu prawa własności nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.