Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. K. i W. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również jako "organ" lub "GDOŚ") z dnia [...] maja 2015 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] lutego 2015 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej także "RDOŚ") o uzgodnienie w zakresie przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną (wynajem pokoi) w zabudowie wolnostojącej przewidzianej dla realizacji na terenie działek nr [...] w obrębie S., gmina S. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia wskazując, że realizacja przedmiotowej inwestycji stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz.Urz.Woj. Warmińsko-Mazurskiego nr 201, poz. 3151; dalej zwanego "rozporządzeniem").
W zażaleniu C. i W. K. zarzucili naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, zasady niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych, zaufania obywateli do państwa i tworzonego prawa oraz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te należy stosować do postępowań wszczętych przed dniem jego wejścia w życie.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] maja 2015 r., na podstawie art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] marca 2015 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyli C. K. i W. K., zaskarżając je w całości. Wnieśli o uchylenie postanowień obu organów, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii Sądu organ uzgadniający niewadliwie ocenił, że przedstawione dowody przede wszystkim w postaci mapy stanowiącej załącznik do wniosku i projektu decyzji o warunkach zabudowy są wystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W kwestii zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Sąd nie stwierdził naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 ani art. 4 ust 2 w zakresie wyjątków od zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
Sąd podkreślił, że organ uzgadniający ocenia przedstawiony mu do uzgodnienia projekt decyzji. Nie ma kompetencji do jego modyfikacji. W związku z tym, gdy projekt ten nie spełnia wymagań ustawowych czy jest błędny, stanowi to podstawę do odmowy uzgodnienia. Prawidłowo zatem organy dokonały analizy przedstawionego projektu decyzji w przedstawionej formie pod względem zgodności z przepisami szczególnymi, w tym wypadku rozporządzeniem nr 159. Sąd podkreślił, że organ uzgadniający nie może ocenić niczego innego niż przedstawiony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie jest uprawniony do ingerowania w jego merytoryczną treść.
W ocenie Sądu I instancji, organ uzgadniający prawidłowo uznał, że nie została spełniona druga z przesłanek o jakich mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Badanie w takiej sytuacji legalności pobudowania budynków na działce [...] nie było konieczne. Organ uzgadniający nie mógł, zdaniem Sądu, modyfikować ustalonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przebiegu linii zabudowy ustalonej przez organ główny, a samo występowanie na tej działce budynków nie było wystarczające do zwolnienia z zakazu zabudowy. Sąd stwierdził, że linię zabudowy można wyznaczyć tylko od zabudowy zalegalizowanej. Jak wynikało z pisma Starosty Powiatowego w Mrągowie z [...] czerwca 2015 r., trzy z domków letniskowych na działce [...] zostało wybudowanych legalnie na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. nr [...] z [...] czerwca 1990 r. Istniejące na tej działce dwa następne, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Organ podał, że w związku z tym toczyły się postępowania administracyjne, w których czasowo zezwolono na ich użytkowanie, jednak wobec braku wniosku uprawnionego podmiotu o zalegalizowanie tych budynków – do chwili obecnej nie wydano na nie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, z pisma tego wynika więc, że tylko 3 budynki na działce [...] zostały wybudowane legalnie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli C. K. i W. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 16 grudnia 2015 r. zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), polegający na niezbadaniu czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w wyniku czego nie doszło do oceny czy w sprawie nie ma zastosowania odstępstwo od zakazu przewidziane w § 4 ust. 2 rozporządzenia oraz w art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1651).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do tego, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi odstępstwo od zakazu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich, wskazane w § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, a także w art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Przepis § 4 ust. 1 pkt 8 wymienionego wyżej rozporządzenia stanowi, że na obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Stosownie do § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa;
- 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;
- 3) realizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z ust. 5 pkt 1 tego paragrafu, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.
W myśl art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, zakazy, o których mowa w ust. 1-1b tego artykułu, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego.
Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej u.o.g.n.).
Stosownie do art. 6 pkt 3 u.o.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.
Uzgadniana w rozpatrywanej sprawie inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną (wynajem pokoi) w zabudowie wolnostojącej. Zamierzenie takie nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów, a zatem zaskarżony wyrok nie narusza w żaden sposób art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, jak również § 4 ust. 2 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia nr 159.
W sprawie w istocie nie jest sporne, że nie zachodzą też pozostałe okoliczności z § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż przedmiotowa inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym.
W tej sytuacji zbędne było badanie, czy w sprawie nie ma zastosowania odstępstwo od zakazu przewidziane w § 4 ust. 2 rozporządzenia oraz w art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niezbadanie, czy nie ma zastosowania odstępstwo z § 4 ust. 2 rozporządzenia oraz z art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia podzielić należy wykładnię tego przepisu dokonaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2091/11 i z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2670/11, która przyjmuje, że spójnik "oraz" jak i spójnik "i" czy też "również" są to spójniki łączne. Oznacza to w realiach przedmiotowej sprawy, że odstępstwo od zakazu jest dozwolone jeżeli jednocześnie wystąpi sytuacja, w której teren inwestycji jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz kiedy planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.
W stanie faktycznym tej sprawy powyższa przesłanka nie zachodzi, co zostało prawidłowo ustalone zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Sąd I instancji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana na terenie działek nr [...]. Działki nr [...] znajdują się w granicach zwartej zabudowy wsi, a działki nr [...] położone są w całości w 100 m pasie szerokości od linii brzegowej jeziora, poza obszarem zwartej zabudowy. Tak więc jedynie część działek przeznaczona pod inwestycję znajduje się w zwartej zabudowie wsi.
Jak trafnie wskazał organ uzgadniający, a Sąd I instancji słusznie stanowisko to zaakceptował, dla spełnienia przesłanki z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia konieczne jest łączne spełnienie 2 przesłanek – planowana inwestycja położona jest na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi w studium lub innym równorzędnym dokumencie planistycznym oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej i da się wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Linia zabudowy powinna być wyznaczona względem zabudowy na działkach przyległych, przez które rozumie się działki przylegające do działki inwestycyjnej. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy na mapie została wyznaczona na podstawie zabudowy działek na działce [...] i [...], z których ta ostatnia nie jest działką przyległą.
W związku z tym organ uzgadniający prawidłowo uznał, że nie została spełniona druga z przesłanek o jakich mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Badanie w takiej sytuacji legalności pobudowania budynków na działce [...] nie było więc konieczne (chociaż oczywistym jest, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, że linię zabudowy można wyznaczyć tylko od zabudowy zalegalizowanej), ponieważ organ uzgadniający nie mógł modyfikować ustalonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przebiegu linii zabudowy.
Zarzut naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, nie jest zatem uzasadniony.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.