Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. po rozpoznaniu skargi M. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Organ I instancji, Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku M. L. z dnia 7 lutego 2007r. w sprawie pozwolenia na przebudowę wejścia do istniejącego lokalu użytkowego na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wykonanie tych robót budowlanych.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości nie wyraził zgody na przeprowadzenie inwestycji, zaś inwestor wezwany do przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożył pismo w którym wyjaśnił, że zgoda wszystkich współwłaścicieli na wykonanie projektowanej przebudowy została zawarta w 1994r. w porozumieniu sądowym o dokonanie podziału spadku. W ocenie organu porozumienie takie nie zastępuje zgody pozostałych współwłaścicieli a brak zgody ze strony współwłaścicieli stanowi przeszkodę w stwierdzeniu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła M. L., wnosząc o jej uchylenie i wydanie pozwolenia na budowę oraz wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 5 marca 2007r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentu obejmującego zgodę A. J.-T. -współwłaścicielki nieruchomości.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż wszystkie warunki tego przepisu zostały spełnione., Złożyła bowiem oświadczenie, powołując się na zgodę współwłaścicieli z dnia 4 listopada 1994r.
Po rozparzeniu odwołania organ II instancji, Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] lipca 2007r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071) - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że jednym z dokumentów, które inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę jest prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. Oświadczenie inwestor składa pod rygorem odpowiedzialności karnej z tytułu składania fałszywych oświadczeń. Organ administracji nie bada prawdziwości oświadczenia, a jedynie ocenia czy jest ono właściwe. Zakres robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczy tych części obiektu budowlanego, które są współwłasnością kilku osób, posiadających w tym budynku własność wydzielonych lokali. Roboty wykraczają poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną i niezbędna do ich wykonania jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W trakcie postępowania administracyjnego współwłaścicielka nieruchomości A. J. –T. w piśmie z dnia 28 lutego 2007r. nie wyraziła zgody na wybijanie otworu w murze konstrukcyjnym oraz sprzeciwiła się wykonaniu tych robót.
Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda jest wymagana, wyklucza możliwość wydania decyzji pozwalającej na budowę.
Skargę do Sądu Wojewódzkiego w Krakowie złożyła M. L., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi, podniesiono, że organ nie ustosunkował się w ogóle do przedłożonych przez skarżącą dokumentów, w tym złożonego oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wydający decyzję nie miał podstaw prawnych do odmowy wydania pozwolenia na budowę, gdyż przepisy prawa budowlanego wymagają jedynie złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia a nie przedkładania dokumentów o posiadaniu prawa do dysponowania terenem na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
W dniu 14 stycznia 2008r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę złożoną przez organ II instancji, przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śódmieścia w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 4 listopada 1994r. sygn.akt: [...] w przedmiocie działu spadku i zniesienia współwłasności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że pozwolenie na budowę miało dotyczyć inwestycji polegającej na przebudowie wejścia do istniejącego lokalu użytkowego na parterze budynku mieszklano-usługowego przy ul. [...] w K.. Do wniosku inwestorka dołączyła oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z którego wynikało, że nieruchomość stanowi współwłasność: M. L., A. J.-T., I. K.-A., B. K., T. K. i A. K..
W dniu 1 marca 2007r. A. J.-T., w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, złożyła pismo w którym poinformowała organ I instancji, że nie wyraża zgody na wybijanie otworu w murze konstrukcyjnym i sklepieniu kolebkowym piwnicy, gdyż w budynku występują liczne pęknięcia na skutek wybicia w ostatnich latach szeregu otworów przy okazji dokonywanych podziałów fizycznych nieruchomości.
Wobec faktu złożenia oświadczenia przez A. J.-T., organ I instancji wezwał M. L. do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzupełnione o zgodę A. J.-T. współwłaścicielki nieruchomości.
W dniu 23 marca 2007r. M. L. złożyła oświadczenie, w którym podała pod rygorem odpowiedzialności karnej, że posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane a nadto przedłożyła porozumienie sporządzone w sprawie sygn. akt: I [...] pomiędzy uczestnikami postępowania w przedmiocie dokonania działu spadku po J. i J. P.. Dodatkowo podniosła, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 4 listopada 1994r. wydanym w sprawie sygn. akt: [...], przyznano jej na wyłączną własność, jako odrębne lokale użytkowe usytuowane na parterze budynku.
Sąd wskazał, że w pkt III e postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 4 listopada 1994r. wydanego w sprawie o sygn.akt: [...], stwierdzono, że działkę nr [...] o powierzchni 5 a 98 m2, dokładnie opisaną w pkt I sentencji, korytarze komunikacyjne budynku z oficyną, ciągi instalacji elektrycznej, wodnokanalizacyjnej, gazowej, mury konstrukcyjne budynku z oficyną, konstrukcję dachową wraz z pokryciem, oraz inne części budynku z oficyną nie stanowiące zgodnie z punktem III a-d odrębnej własności, pozostają we współwłasności A. J.-T., M. L., J. K., A. K. - po 1/4 części. Oznacza to, że planowana inwestycja, polegająca na wykonaniu samodzielnego wejścia do budynku poprzez wykorzystanie istniejącego otworu okiennego i wyburzeniu ścianki podokiennej będzie ingerencją w mur konstrukcyjny budynku.
Dodatkowo zaprojektowano żelbetowe schody wewnętrzne o pięciu stopniach, wsparte na żelbetowej płycie i belce poprzecznej, która opierać się będzie na konstrukcyjnych ścianach poprzecznych w piwnicy pod lokalem.
Planowane prace będą wykonywane w elementach konstrukcyjnych budynku a zgodnie z pkt III e w/w postanowienia, elementy te stanowią współwłasność i na wykonanie tych prac wymagana jest zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Przy czym jeden ze współwłaścicieli zgody takiej nie wyraził.
Zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
Nadto, że z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, iż obecnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są także inne (dodatkowe) osoby, które nie brały udziału w postępowaniu spadkowym prowadzonym w sprawie [...] z czego wynika, że nastąpiło rozszerzenie kręgu podmiotów (współwłaścicieli) nieruchomości w stosunku do stanu z dnia 4 listopada 1994r.
M. L., wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1086/07. Domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia wyroku i rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu art. 188 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego w szczególności przepisu art. 199 kodeksu cywilnego wskutek jego nie uwzględnienia. Rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa oraz art. 12 kpa poprzez nie rozważenie słusznego interesu skarżącej w konkretnych okolicznościach sprawy i braku wnikliwego rozpoznania dowodów, jak też art. 107 § 3 kpa przez pominięcie obowiązku wskazania w uzasadnieniu na jakiej podstawie nie uwzględniono przepisu art. 199 kodeksu cywilnego o prawach współwłaścicieli nieruchomości i dlaczego w postępowaniu przed organami obu instancji i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie uwzględniono tezy skarżącej o braku podstaw do sprzeciwu współwłaścicielki A. J.- T..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość budynkowa, co do której skarżąca domagała się zgody organu na wbudowanie w jej lokalu użytkowym drzwi wejściowych w miejscu istniejącego okna, stanowi współwłasność wykazanych przez nią osób.
Sposób przystosowania stanowiących odrębne nieruchomości lokali został uregulowany orzeczeniem sądowym, zgodnie z porozumieniem wszystkich zainteresowanych. Te okoliczności zostały udokumentowane orzeczeniem sądowym i oświadczeniem - porozumieniem stron.
Organy administracyjne i Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczyły się tylko do stwierdzenia, że skarżąca nie może uzyskać zgody na wskazane w podaniu roboty, bowiem nie wyraża na to zgody jedna współwłaścicielka. W całym postępowaniu, w tym także przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pominięto przysługujące z mocy art. 199 kc prawa współwłaścicieli.
Zgodnie z tym przepisem skarżąca ma prawo dokonywać czynności i decydować o sposobie korzystania z części nieruchomości współwłasnej za zgodą wszystkich współwłaścicieli. Poza tym doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącej gdyż decyzje organów administracji i zaskarżony wyrok nie uwzględniły faktu, że wszyscy współwłaściciele na podstawie przedłożonego przez skarżącą porozumienia i orzeczenia sądowego wykonali identyczne roboty, o jakie obecnie ubiega się skarżąca. Stanowisko A. J.-T. podyktowane jest złośliwością, gdyż sama wykonywała takie roboty, o jakie stara się skarżąca. Decyzja organu powinna mieć charakter normujący technikę robót, nie zaś prawa współwłaścicieli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Skarga oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego.
W tej sytuacji rozważyć trzeba najpierw kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).
Choć autor skargi kasacyjnej wskazał, że opiera ją na podstawie naruszenia prawa procesowego przez brak zastosowania wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to w istocie jak wynika z treści skargi kasacyjnej, zwłaszcza jej uzasadnienia, Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego mimo, iż ta naruszała art. 7 kpa wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienia słusznego interesu inwestora.
Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu należy podzielić twierdzenia skargi, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa poprzez pominięcie i nierozważnie tego, czy ustanowienie w toku postępowania sądowego odrębnych własności lokali użytkowych wiązało się z przewidzianymi we wcześniejszym porozumieniu stron pracami adaptacyjnymi uwzględnionymi w dokumentacji technicznej, będącej podstawą wydania postanowienia sądowego o zniesieniu współwłasności.
Należy podkreślić, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczy szczególnie takiej sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Naruszenie to jest ewidentne wówczas gdy strona powołuje określone środki dowodowe, które mimo to nie zostaną poddane ocenie.
Ta wadliwość postępowania nie została dostrzeżona przez Sąd Wojewódzki, który uznał rozstrzygnięcia organów za prawidłowe, oddalając skargę inwestorski.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę.
Jakkolwiek pogląd ten jest prawidłowy to nie jest on całkowicie adekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Prawo do dysponowania nieruchomością o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 1994 r., Prawo budowlane] należy oceniać według prawa cywilnego. Może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak i ze stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. W przeważającej liczbie przypadków omawiane prawo dysponowania wynika z prawa własności. Oczywistym jest, że umowy mogą być także zawierane pomiędzy współwłaścicielami, z których wynika zgoda na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane. Umowy takie mogą być następnie potwierdzone orzeczeniami sądu np. gdy dochodzi do zgodnego zniesienia współwłasności.
Należy przypomnieć, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Nie oznacza to, że oświadczenie takie nie może zostać obalone (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88).
Oświadczenie jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości co do prawa inwestora podlega badaniu przez organ. Badanie to powinno zmierzać, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne.
W niniejszej sprawie, współwłaścicielka A. J.-T. sprzeciwiła się przeprowadzeniu przedmiotowych robót budowlanych, należało zatem uznać, że w zakresie części wspólnych budynku zostało podważone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.
W sytuacji kiedy organ dysponował zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli współwłaściciela nieruchomości zgłaszającym sprzeciw co do planowanych robót, obowiązkiem organów była ocena, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora stanowiły podstawę powstania stosunku prawnego, zawierającego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w zakresie przewidzianym aktualnie do realizacji.
Przedstawiona przez organy i Sąd I instancji ocena, prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest kompletna i nie odpowiada całemu zgromadzonemu materiałowi dowodowemu.
Sąd pierwszej instancji pominął analizę tego, czy zgodnie z twierdzeniami inwestora ustanowienie odrębnych nieruchomości lokalowych o charakterze użytkowym miało miejsce w postępowaniu cywilnym, które zakładało wykonanie określonych prac adaptacyjnych. Jeśli zatem określony stosunek prawny został ukształtowany, to późniejszy sprzeciw jednej ze stron tego stosunku nie miałby dla organu administracji znaczenia prawnego. Sprzeciw taki może oczywiście prowadzić do dochodzenia przez współwłaściciela swoich praw przez sądem powszechnym.
W sytuacji złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z odwołaniem się do określonego postępowania sądowego w przedmiocie działu spadku i istniejącego ówcześnie porozumienia stron a jednocześnie aktualnego zakwestionowania uprawnień inwestora przez innego współwłaściciela obowiązkiem organów było zbadanie tych okoliczności oraz ich ocena.
Nie był natomiast zasadny zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 199 kodeksu cywilnego. Przepis art. 199 k.c. stanowi bowiem, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.
Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nastąpić może w sytuacji, gdy Sąd I instancji uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji. Stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej strona winna, nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa powinien być odczytywany ale też wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd jest niewłaściwa.
Twierdzenia skargi w tym zakresie są niezrozumiałe, gdyż nie było w sprawie kwestionowane, że zakres prac budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, wykraczał poza przedmiot odrębnej własności inwestorski obejmując części wspólne budynku, pozostające nieruchomością wspólną wszystkich współwłaścicieli. Niezbędna zatem była do ich wykonania zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości a sprzeciw jednego z nich był równoznaczny z brakiem tej zgody.
Jednak podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy źródło powstania prawa odrębnej własności lokali jakim był orzeczenie sądowe wydane w postępowaniu cywilnym o dział spadku i zniesienie współwłasności nie przewidywało określonych prac adaptacyjnych a przedkładana w tym zakresie przez inwestora dokumentacja techniczna nie została w ogóle oceniona. W sytuacji gdyby twierdzenia skarżącej znalazły potwierdzenie, nie miałoby znaczenia to, że nastąpiło rozszerzenie kręgu podmiotów (współwłaścicieli) nieruchomości w stosunku do stanu z dnia 4 listopada 1994r.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni powyższe wskazania.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.