Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "C." w B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "C. [...]" w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej PINB) zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej "C." w B. i Wspólnoty Mieszkaniowej "C. [...]" w B. wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności realizacji inwestycji na działce nr [...] przy ul. K. w B. Podniósł, że fundamenty objętych inwestycją budynków zostały wykonane w niewłaściwej odległości od działek sąsiednich stanowiących współwłasność członków obu wspólnot, a nadto, iż projekt budowlany, na podstawie którego inwestycja jest realizowana, co do projektowanej wysokości budynków i kondygnacji nadziemnych jest niezgodny z planem miejscowym. Wszczęte postępowanie PINB zawiesił postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2017 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Po podjęciu postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. PINB decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynków mieszkalnych i garaży na działce nr [...] przy ul. K. w B. – jako bezprzedmiotowe. Powołując się na art. 50 ust. 1 i art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej p.b.) oraz na wyniki kontroli przeprowadzonych [...] sierpnia i [...] października 2018 r. organ stwierdził, że okna w pomieszczeniach na poddaszu w szeregowych budynkach jednorodzinnych, w ścianach usytuowanych w odległości od 4,1 m do 17,5 m od granicy działek sąsiednich, nie naruszają obowiązujących warunków technicznych i nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że okna te spowodują zmianę użytkowania pomieszczeń na poddaszu, w których zostały usytuowane. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnot Mieszkaniowych ŚWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
We wniesionym od tej decyzji sprzeciwie inwestor – C. sp. z o.o. sp.k. w B. – zarzucił, że ŚWINB nieprawidłowo przyjął, iż doszło do zmiany lokalizacji objętych inwestycją garaży w sytuacji, gdy punktem odniesienia pomiarów dokonanych przez organ I instancji było ogrodzenie sąsiedniej działki, a nie rzeczywisty przebieg granicy działek.
W uwzględnieniu sprzeciwu ŚWINB zaskarżoną decyzją na podstawie art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2019 r. i utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] listopada 2018 r.
Powołując się na wyniki przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy potwierdził ustalenia PINB, że inwestycja ta jest realizowana w sposób niewykraczający poza warunki określone w pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany. Jedyne odstępstwo w stosunku do projektu budowlanego, to wykonanie dodatkowych okien w elewacji północnej budynków, w poziomie nieużytkowanego poddasza. Odstąpienie to na podstawie art. 36a ust. 5 p.b. należało zakwalifikować jako odstępstwo o charakterze nieistotnym i w konsekwencji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. prowadzone postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wykonanie otworów okiennych jako odstępstwo o charakterze nieistotnym zostało zakwalifikowane przez projektanta – autora zatwierdzonego projektu budowlanego. W wyniku wykonania tych otworów nie doszło do naruszenia przepisów, w tym § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin w dniu [...] marca 2019 r. wynika, że objęte postępowaniem budynki mieszkalne posiadały liczbę kondygnacji zgodną z zatwierdzonym projektem budowlanym. Garaże wybudowano w lokalizacji przewidzianej w zatwierdzonym projekcie, co potwierdza geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza, sporządzona przez uprawnionego geodetę. Nadto ŚWINB stwierdził, że chociaż do przeprowadzenia oględzin w dniu [...] marca 2019 r. doszło z naruszeniem terminu o jakim mowa w art. 79 § 1 k.p.a., to nie miało to wpływu na prawidłowość postępowania dowodowego, gdyż Wspólnoty miały możliwość zapoznania się z protokołem z tych oględzin, z którego to prawa nie skorzystały.
Na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa "C." w B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa "C. [...]" w B. wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie art. 64c § 5 p.p.s.a., art. 36a ust. 1 i 5 oraz art. 50 p.b., a także art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 105 § 1 i art. art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargi ŚWINB wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi.
Sąd wskazał, że odnośnie do przedmiotowej inwestycji zostały wydane dwie ostateczne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, kończące postępowanie inwestycyjne. Decyzją z [...] października 2018 r. PINB udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie części inwestycji obejmującej dwa budynki wielorodzinne sześciolokalowe, zespołu trzech garaży z 24 indywidualnymi stanowiskami, wewnętrznych instalacji oraz infrastrukturą z komunikacją wewnętrzną, miejscami parkingowymi i placem zabaw, zaś decyzją z [...] stycznia 2019 r. pozwolenia na użytkowanie (odbiór końcowy) pozostałej części inwestycji obejmującej dziewięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Decyzjami tymi, wydanymi w odrębnym postępowaniu i podlegającymi odrębnym środkom zaskarżenia, zgodnie z art. 16 k.p.a. związane były organy i Sąd. Zostały one bowiem wydane w postępowaniach prowadzonych poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., tj. postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 p.b. Z decyzji tych nie wynika, aby użytkowanie inwestycji zostało uzależnione od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych lub by nałożono na inwestorkę obowiązek wykonania w określonym terminie innych robót już po rozpoczęciu użytkowania inwestycji zgodnie z art. 59 ust. 2 i 3 p.b., co zobowiązywałoby inwestorkę do dokonania zawiadomienia zgodnie z art. 59 ust. 4a p.b.
Przywołując następnie art. 59a ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 59g ust. 1 pkt 1, art. 59a ust. 2 pkt 2 i art. 36a ust. 5 p.b. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd wywiódł, że skoro przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność wykonanych robót z projektem, to wyrażona w tej decyzji ocena tego elementu korzysta z wszystkich domniemań przysługujących ostatecznej decyzji administracyjnej. Podkreślając, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, Sąd stwierdził, że pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 p.b. Kontynuowanie w takiej sytuacji postępowania w tym trybie należy uznać za bezprzedmiotowe, co daje podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z tego względu należało przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. Konsekwencją udzielenia ostateczną decyzją pozwolenia na użytkowanie jest wiążące uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony i wszczęcie lub kontynuowanie postępowania legalizacyjnego jest możliwe jedynie po wcześniejszym wyeliminowaniu pozwolenia na użytkowanie.
Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżących Wspólnot aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 64c § 5 p.p.s.a., W opinii Sądu, na podstawie tego przepisu organ może wydać decyzję autokontrolną w każdym przypadku uznania, że zamiast decyzji kasatoryjnej opartej na treści art. 138 § 2 powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargi.
Stwierdzając, że w świetle powyższej argumentacji prawnej nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy wskazywane w skardze naruszenia przepisów k.p.a. i p.b., nawet gdyby uznać je za zasadne, Sąd podał, że wbrew stanowisku ŚWINB sam fakt, że skarżące mogły się zapoznać z treścią protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2019 r. z naruszeniem art. 79 k.p.a. oględzin nie oznacza, że naruszenie takie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżące konsekwentnie twierdziły, że w związku z wykonaniem dodatkowych okien w pomieszczeniach strychowych (zgodnie z zatwierdzonym projektem nieużytkach), dodatkowym ociepleniem tych pomieszczeń i wykonaniem ogrzewania, doszło do powstania dodatkowej kondygnacji w budynkach jednorodzinnych, co jest sprzeczne z pozwoleniem na budowę i planem zagospodarowania. Z protokołu z tych oględzin nie wynika, aby w tym zakresie poczyniono ustalenia w kwestii możliwości zakwalifikowania tych pomieszczeń jako użytkowanych na odrębnej kondygnacji nadziemnej (w tym z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi) w rozumieniu § 3 pkt 18 w zw. z pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W szczególności nie poczyniono ustaleń czy pomieszczenia te zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym miały być ogólnie dostępne, w jaki sposób i jak w tym zakresie zostały wykonane, co w zakresie zaliczenia ich do odrębnej kondygnacji nadziemnej ma istotne znaczenie.
Sąd podniósł ponadto, że wydane pozwolenie na użytkowanie nie pozbawia m.in. podmiotów mających w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. żądania wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, gdyby faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń niezgodnie z obowiązującymi przepisami.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Wspólnota Mieszkaniowa "C." w B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa "C. [...]" w B., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły naruszenie:
- prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 i 51 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zastosowania art. 50 i 51 p.b. ze względu na błędne przyjęcie, iż wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 p.b. wyłącza wszczęcie lub kontynuowanie postępowania legalizacyjnego,
- przepisów postępowania, a to:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 5 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że organ administracji ma prawo uwzględnić sprzeciw nie tylko w oczywistym przypadku jego zasadności, lecz może wydać decyzję autokontrolną w każdym przypadku uznania, iż zamiast decyzji kasatoryjnej opartej na treści art. 138 § 2 k.p.a. powinien wydać decyzję opartą na treści art. 138 § 1 k.p.a. oraz przez bezpodstawne uznanie, że organ administracji uwzględniając sprzeciw inwestora nie wykroczył poza granice autokontroli wyznaczone przez art. 64c § 5 p.p.s.a.,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie czyni postępowanie legalizacyjne bezprzedmiotowym i uzasadnia jego umorzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 p.b. wyłącza wszczęcie lub kontynuowanie postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. Ostateczna decyzja o pozwoleniu wyklucza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 p.b., gdyż prowadzenie postępowania naprawczego po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, które zapadło wobec tej samej inwestycji, niezależnie od treści rozstrzygnięcia doprowadziłoby do istnienia kilku tożsamych bądź nawet sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa i zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym (np. zasada legalizmu, budowania zaufania do organów państwa czy trwałości decyzji ostatecznych). Bezprzedmiotowość postępowania skutkowała zastosowaniem art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, prowadzenie postępowania naprawczego było nie tylko zbędne, ale także niedopuszczalne (por. np. wyroki NSA z 7.11.2019 r., II OSK 1051/18, LEX nr 2761905; z 18.01.2018 r., II OSK 807/16, LEX nr 2446397). Dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie możliwe jest prowadzenie postępowania naprawczego, gdyż brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania (por. wyrok NSA z 6.07.2017 r., II OSK 2766/15, LEX nr 2322788).
W pełni podzielając powyższe stanowiska uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 i 51 p.b., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 5 p.p.s.a.
W myśl art. 64c § 5 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 2, tj. organ, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w całości w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na podstawie art. 138 § 1 albo 4 k.p.a.
Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze prawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 p.b. wyłącza wszczęcie lub kontynuowanie postępowania naprawczego, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje to, z jakich przyczyn doszło do wyeliminowania wadliwej decyzji organu odwoławczego. Uwzględniając zatem sprzeciw inwestora w rozpatrywanej sprawie organ administracji niewątpliwie nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co bez szerszych rozważań w tej kwestii wystarcza do uznania omawianego zarzutu za bezzasadny.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.