Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją nr [...] wydana [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz.1118 ze zm. dalej "Prawo budowlane") zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. S. w Warszawie i zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku. W uzasadnieniu organ podał, ze wobec tego, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił decyzję Prezydenta Warszawy z dnia [...] maja 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w/w budynku oraz umorzył postępowanie organu I instancji, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania i zgodność z obowiązującymi przepisami i normami. Po wykonaniu obowiązku decyzją wydaną dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych. Inwestor w dniu 29 listopada 2007 r. złożył projekt zamienny. W związku z tym, ze inwestor wykonał nałożony obowiązek i wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zdaniem organu wydanie przedmiotowej decyzji było zasadne.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygniecie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w jego ocenie prawidłowo zastosowano tryb naprawczy określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przedstawiony przez inwestora w określonym terminie projekt budowlany zamienny zobligował organ zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wniosła spółka [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt VIISA/Wa 898/08 uchylił obie decyzje organów administracji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzje te zapadły z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego, który dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego, a żaden z nich nie wystąpił w rozpoznawczej sprawie. Organy nadzoru ingerowały w proces inwestycyjny w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a taką sytuację reguluje art. 37 ust. 2 ustawy i ten przepis powinien być podstawą prawną działania organów.
Rozpoznający skargę kasacyjną inwestora Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 699/09 uchylając wyrok I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W swoim rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak rozpoznania licznych zarzutów skargi co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Wskazał, że rozważania wymagało czy podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę było wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 czy też uchylenie nastąpiło na innej podstawie prawnej oraz czy organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i jaką podał tego przyczynę, bowiem to wskazanie wytycza ramy dalszego postępowania naprawczego (bez wskazania oraz zaistnienia przyczyny określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 nie można stosować środka naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3, podobnie jak w odniesieniu do robót wykonanych). Wskazując nietrafność przyjęcia, że w omawianym przypadku nie wystąpił żaden z alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę, powstaje stan samowoli budowlanej uzasadniający stosowanie art. 51 Prawa budowlanego, a w omawianej sytuacji pierwszeństwo ma postępowanie naprawcze.
W skardze na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. spółka [...] zarzuciła organowi naruszenie art. 51 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 3 oraz art. 50 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzanie postępowania zakończonego zatwierdzeniem projektu zamiennego mimo, że inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 poprzez zatwierdzenie projektu mimo braku wymaganego oświadczenia sprawdzającego, naruszenie § 13 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1 i § 29, a także § 39 i 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" niezachowania odległość od okien skarżącego, sprawa odprowadzania wód opadowych w inny sposób niż na teren działek sąsiednich, wątpliwości co do zachowania 25 % terenu biologicznie czynnego i usytuowanie ściany zewnętrznej mniej niż 8 m od ściany budynku skarżącego) oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 8, art. 10 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071, dalej "k.p.a.") i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") poprzez pominięcie treści dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie tj. wyroku z 20 lipca 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1572/04 oraz z 19 października 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 716/06.
W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując art. 190 p.p.s.a. wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podkreślił, że z treści podstawowego dla stosowania art. 51 Prawa budowlanego przepisu art. 50 ust. 1 wyraźnie wynika, że postępowanie naprawcze prowadzi się w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1), bądź w sposób istotnie odbiegający od tego pozwolenia (art. 50 ust. 1 pkt 4). W przypadku wiec uchylenia pozwolenia na budowę, powstaje stan samowoli budowlanej uzasadniający zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. W omawianej sytuacji pierwszeństwo ma postępowanie naprawcze, bowiem dopuszczalność kontynuowania robót zależy od treści wydanych w nim decyzji, w szczególności zaś po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, inwestor powinien wystąpić o pozwolenie (art. 37 ust. 2 i art. 28), zaś w przypadku stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 dokończenie budowy umożliwiają decyzję naprawcze. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ciągu działań prawnych prowadzących do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót muszą znaleźć się takie orzeczenia jak postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, decyzja wydana na podstawie art. 36a ust. 2, a dopiero wówczas może legalnie zapaść decyzja z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji przypomniał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił decyzję Prezydenta Warszawy z dnia [...] maja 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W związku z decyzją Wojewody, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót wykonawczych bez pozwolenia i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną (postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego). Decyzją z dnia [...] listopada 2007 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót. Inwestor ten obowiązek wykonał. Konsekwencją powyższego toku postępowania jest wydanie decyzji z art. 51 ust. 4 Prawo budowlane i jest to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008. Sąd I instancji przytoczył także wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie, że postępowanie naprawcze obejmuje w szczególności przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego ustaleń i warunków (art. 50 ust. 1), a jego celem jest wyjaśnienie możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 ustawy). Jednym ze środków naprawczych jest nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3), a następnie zatwierdzenie tego projektu (art. 51 ust. 4). Decyzja z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest typową decyzją zależną, której wydanie uzależnione jest od istnienia ostatecznej decyzji wydanej zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sąd I instancji uznał, że skoro w przedmiotowym przypadku wystąpił jeden z alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego tj. samowolne roboty będące wynikiem uchylenia pozwolenia na budowę, to uzasadnione było stosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Nie miał natomiast zastosowania art. 48 ustawy, bowiem w sprawie istniało pozwolenie na budowę, organ uznał, że istnieje możliwość legalizacji, a stan samowoli powstał w wyniku uchylenia pozwolenia przez organ po uprzednim uchyleniu przez sąd decyzji utrzymującej w mocy udzielone pozwolenie na budowę. Sąd I instancji uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Co do naruszenia § 13 ust. 1 i 2, § 29 ust. 1 i § 39 i 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Sąd I instancji wskazał, że chodzi tu o budynek skarżącego przeznaczony do użytku biurowego. Inwestor w dokumentacji informacyjnie przedłożył "linijkę słońca", która jest elementem niezbędnym do określenia czasu nasłonecznienia między in. pokoi mieszkalnych zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych nie dotyczy natomiast pomieszczeń biurowych, a takimi dysponuje skarżący. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem, że w takiej sytuacji budynek biurowy nie będzie spełniał wymagań do pełnienia realizowanej funkcji. Sąd wskazał, że skarżący odwołując się do zapisu § 13 ust. 1 przepisów wykonawczych i wskazując przekroczenie przez inwestycję granicy odległości od sąsiadującej nieruchomości o 5,32 m pomija zapis ust. 4 tegoż paragrafu, który stanowi, iż określone w ust. 1 odległości mogą być zmniejszone o połowę w zabudowie śródmiejskiej, a zatem przy jego zastosowaniu odległość pomiędzy projektowanym budynkiem, a zabudową istniejącą spełnia kryteria wymagane prawem budowlanym. Za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut co do braku wyjaśnienia w projekcie czy "powierzchnia zieleni" mająca wynosić 27 % powierzchni działki jest powierzchnią biologiczną czynną dla której przepis wymaga 25 % powierzchni działki. Skarżący w tej kwestii posługuje się swoimi wątpliwościami, a nie konkretnym zarzutem naruszenia prawa. Sąd I instancji nie uznał także zarzutu co do braku sposobu rozwiązania problemu odprowadzenia wód opadowych, ponieważ w projekcie wskazano, że będzie to następowało do kanalizacji, ale nie wskazano w jakim innym miejscu niż ul. S., zaś usytuowanie granic garażu może spowodować realne zagrożenie kierowania wód opadowych na nieruchomości sąsiednie, został oparty na przypuszczeniach skarżącego co do zdarzeń przyszłych i nie został nawet uprawdopodobniony. W odniesieniu do naruszenia § 271 rozporządzenia Sąd I instancji zwrócił uwagę na znajdujące się przy projekcie uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Sąd uznał za nieuzasadniony pogląd strony skarżącej odnośnie prowadzenia postępowania z pominięciem udziału stron. Sąd wskazał, iż jak wynika z akt administracyjnych strony były informowane o wszelkich działaniach organów nadzoru budowlanego, zaś nie można kwestionować wskazania strony jeżeli w decyzji została wskazana ich nazwa (imię i nazwisko), a jedynie nie oznaczono słowem "strona" (art. 107 § 1 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała powyższych okoliczności. Sąd wskazał, że nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty co do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, bowiem wykonanie nałożonych obowiązków przez inwestora w toku postępowania naprawczego, po sprawdzeniu przedłożonego projektu zamiennego co do zgodności z przepisami Prawa budowlanego obligowało właściwy organ do zatwierdzenia projektu i pozwolenia na wznowienie robót (art. 51 ust. 4 Prawo budowlane).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o. reprezentowane przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 190 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010r. (sygn. II OSK 699/09);
- prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż niniejsza sprawa może zostać rozstrzygnięta na tej podstawie prawnej, mimo, że wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010r. (sygn. II OSK 699/09) jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego;
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na niewymienieniu wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych w skardze, braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem do czego był zobowiązany;
- prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie dopuszczalne odległości pomiędzy budynkami mogą być zmniejszone o połowę ze względu na lokalizację przedmiotowych budynków w strefie zabudowy śródmiejskiej;
- prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, iż o spełnieniu wymogów określonych w tym przepisie przesądza uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r.:
- zaakceptowanie w utrzymanej w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy niewskazania adresata decyzji, w szczególności, gdy zachodzą poważne wątpliwości, który z podmiotów miałby być adresatem tej decyzji wobec wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2006r. (art. 107 § 1 k.p.a.),
- ograniczenie się przez organ drugiej instancji do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji zamiast wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu sprawy, w tym dowodów ujawnionych po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, do których należy protokół z zapoznania się z projektem zamiennym budynku z dnia 24 stycznia 2008r. (art. 15 w zw. z art. 7 k.p.a.),
- nie zapewnienie należytego udziału strony w prowadzonym postępowaniu w obu instancjach tj. nie zawiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do ostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego, i nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ tego udziału nie zapewnił (art. 8, 10 § 1 i 107 § 3 k.p.a.),
- niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie zebranie niezbędnych dowodów oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także poprzez wydanie decyzji pomimo, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie było podstaw do jej wydania (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.),
- nie ustosunkowanie się do wszystkich dowodów w sprawie oraz twierdzeń stron, a w szczególności, nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn i powodów, dla których organ odmówił twierdzeniom przedstawionym przez skarżącego w kolejnych pismach (również w samym odwołaniu) oraz przedstawionej przez skarżącego Opinii Technicznej Ośrodka Rzeczoznawstwa i Inżynierii Procesów Budowlanych Oddziału Warszawskiego Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa, podstaw, wiarygodności i mocy dowodowej (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.);
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji był związany zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnią prawa i podanymi zaleceniami, które legły u podstaw uchylenia wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazano, że w skardze z dnia 12 maja 2008r. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych zostało 13 zarzutów, precyzyjnie sformułowanych i szczegółowo uzasadnionych. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny ignorując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego szczegółowo odniósł się jedynie do jednego zarzutu, a do ośmiu skrótowo, zaś pozostałe 4 zarzuty skargi (nr 2, nr 9, nr 12 i nr 13) zostały całkowicie pominięte. Zwrócono uwagę na brak odniesienia się przez Sąd I instancji do dwóch zarzutów dotyczących prawidłowości decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r., a mianowicie: zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 i 4 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego mimo, że projekt ten nie zawierał podpisanego przez projektanta oświadczenia o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ani takiego samego oświadczenia sprawdzającego wskazanego w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz zarzutu naruszenia art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich dowodów w sprawie oraz twierdzeń stron, a w szczególności, nie wskazanie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji przyczyn i powodów, dla których organy odmówiły twierdzeniom przedstawionym przez skarżącego w kolejnych pismach (również w samym odwołaniu) oraz przedstawionej przez skarżącego Opinii Technicznej Ośrodka Rzeczoznawstwa i Inżynierii Procesów Budowlanych Oddziału Warszawskiego Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa, podstaw, wiarygodności i mocy dowodowej. Podniesiono, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działań Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co było prawnym obowiązkiem Sądu. Podniesiono, że zaskarżony wyrok nie uwzględnia dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa materialnego tj. przepisów Prawa budowlanego, w szczególności nie ustalił czy istniały podstawy do wydania decyzji na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podniesiono także, iż nie został zachowany ciąg aktów administracyjnych, który wskazał Naczelny Sąd Administracyjnych w swoim wyroku. W niniejszej sprawie nie zostało wydane postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, ani decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogła legalnie zapaść decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym brak było podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wbrew wykładni prawa przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie dokonał analizy zarzutów skargi oraz dopuścił się nieprawidłowego zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Podniesiono także, iż z nieznanych przyczyn Sąd analizuje kwestię "linijki słońca" oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mimo, że nie było to przedmiotem zarzutów. Nie jest również jasne, na jakiej podstawie Sąd uznaje, iż budynek skarżącego jest biurowy, podczas gdy w rzeczywistości ma on funkcje biurowo-mieszkalne. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji wykraczając poza swoje uprawnienia uzupełnia podstawę prawną zaskarżonej decyzji administracyjnej. Podniesiono, że nawet gdyby uznać dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie ust. 4 § 13 rozporządzenia (o czym poniżej), to ani organ drugiej instancji, ani organ pierwszej instancji, nie wskazały tego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia. Organy administracji nie zastosowały więc norm dopuszczalnych dla zabudowy śródmiejskiej i brak jest podstaw, aby na etapie postępowania sądowego - zwłaszcza bez żadnej analizy stanu faktycznego i prawnego - sąd administracyjny uzupełniał podstawę prawną rozstrzygnięć organów administracji. Podniesiono również, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały wyłącznie postanowienia § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych które zostały naruszone ze względu na zbyt bliską lokalizację wysokiego budynku względem nieruchomości spółki [...] Sp. z o.o., na co skarżący przedstawił chociażby Opinię Techniczną Ośrodka Rzeczoznawstwa i Inżynierii Procesów Budowlanych Oddziału Warszawskiego Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa. Zdaniem skarżącego wbrew faktom i przepisom Sąd I instancji próbuje uznać, że przedmiotowa inwestycja leży w zabudowie śródmiejskiej. Otóż ponownie należy stwierdzić, że ulica S. znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej i szeregowej na terenie Dzielnicy Wola, niedaleko Dzielnicy Bemowo, a więc nie w śródmieściu Warszawy. Ponadto, definicję zabudowy śródmiejskiej dla potrzeb rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zawiera § 3 pktt 1), zgodnie z którym jest "to zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w planie miejscowym centrum miasta lub dzielnicy miasta." Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z 10.10.2006r. z późn. zm. - rys. nr 14 - struktura funkcjonalno-przestrzenna - kierunki zagospodarowania przestrzennego), ul. S. leży daleko poza obszarem funkcjonalnego śródmieścia (a więc zabudowy śródmiejskiej), a mianowicie w strefie miejskiej na terenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczenie M 2.12). Wskazano także na wadliwe rozstrzygnięcie przez Sąd zarzutu skargi naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przewidującego usytuowanie ściany zewnętrznej nowego budynku w odległości mniejszej niż 8 metrów od ściany zewnętrznej budynku skarżącego. Podniesiono, że nie jest do zaakceptowania stanowisko Sądu, że fakt uzgodnienia projektu przez rzeczoznawcę przesądza o jego prawidłowości i pozbawia stronę możliwości podnoszenia zarzutów dotyczących niezgodności projektu z przepisami prawa. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji oddalając skargę, wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Oddalając skargę Sąd naruszył także art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uchybienie wymienionym przepisom polegało na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu badającego legalność zaskarżonej decyzji było stwierdzenie naruszenia art. art. 7, 8, 10 § 1, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem wadliwej decyzji i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.
W tym miejscu należy zauważyć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a wymienione w pkt 6 przedstawione są w sposób bardzo ogólny, praktycznie uzasadnienie pokrywa się z zarzutami przedstawionymi w petitum skargi, które sprowadza się do wymienienia szeregu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast wykazanie, że naruszenia przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie powinien oddalić skargi, gdyż naruszenia art. 7,8, 10 § 1,11, 15, 77 §1, 80, 107 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tak skonstruowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 190 zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.) pozostają w związku z zarzutami prawa materialnego i zostaną omówione wspólnie.
Istotą kontrolowanego postępowania jest rozstrzygnięcie, czy dopuszczalne w niniejszej sprawie było przeprowadzenie postępowania naprawczego zakończonego wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, iż Sąd I instancji nie zastosował się do wykładni przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 699/09 zgodnie z którą wobec braku w niniejszej sprawie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz decyzji wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie mogła legalnie zostać wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 a następnie decyzja na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego a wiec konkludując nie mogło być przeprowadzone postępowanie naprawcze. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż z uzasadnienia powołanego wyroku wprost wynika, że "w przypadku wiec uchylenia pozwolenia na budowę, powstaje stan samowoli budowlanej uzasadniający stosowanie art. 51 Prawa budowlanego. W omawianej sytuacji pierwszeństwo ma postępowanie naprawcze." W przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało uchylone przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. i postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych. Po tej decyzji zostało wszczęte postępowanie naprawcze przed organami nadzoru budowlanego i zostało wydane postanowienie z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 nakładające między innymi obowiązek inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych a następnie zostały wydane decyzje: z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 nakładająca obowiązek sporządzenia projektu zamiennego i z dnia [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 4 zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i pozwalająca na wznowienie robót budowlanych kończąca postępowanie naprawcze. Faktycznie w niniejszym postępowaniu nie zostało wydane postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ale czy ten fakt powinien uzasadniać ocenę wyżej wymienionych decyzji jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, nie, gdyż celem tego postępowania była legalizacja rozpoczętej inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało wyeliminowane z obiegu prawnego. Ponieważ nowe pozwolenie na budowę wobec rozpoczęcia robót budowlanych nie mogło być wydane konieczne było wszczęcie postępowania naprawczego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. Dlatego też Naczelny Sąd administracyjny uznał, iż powyższe uchybienie nie ma wpływu na wydane decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Odnośnie pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego to również są one niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż inwestycja jest położona w zabudowie śródmiejskiej, gdyż idąc tokiem rozumowania skarżącej kasacyjnie to tylko śródmieście Warszawy miałoby stanowić zabudowę śródmiejską, co jest oczywiście irracjonalne, bo w takim przypadku w pozostałych dzielnicach Warszawy trzeba by uznać, iż nie ma zabudowy śródmiejskiej. Również stanowisko Sądu I instancji co do braku naruszenia § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest prawidłowe, w kwestii tej wypowiedział się rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych a powołany przepis dopuszcza zmniejszenie odległości 8m (np. pkt 9).
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd administracyjny oddalił skargę kasacyjną.