Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005r. sygn. akt VII S.A./Wr 199/03 po rozpoznaniu skargi M. i A. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 1 lipca 2002 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu – skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. ustalił, iż w maju 2002 r. M. i A. K. rozpoczęli budowę garażu bez wymaganego pozwolenia. Decyzją z dnia 1 lipca 2002 r. organ I instancji nakazał inwestorom rozbiórkę rozpoczętej inwestycji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podając art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu.
Skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu złożyli M. i A. K. podnosząc, że budowę rozpoczęli po otrzymaniu od urzędnika Starostwa zapewnienia uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto względy techniczne nie pozwalają na rozbiórkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną stwierdzając, że zarówno ocena przeprowadzonego postępowania, jak również stanowisko organów nie dają podstaw do uchylenia decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W sprawie niniejszej materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w myśl którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W utrwalonym orzecznictwie przyjęto, iż decyzje podejmowane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mają charakter związany, ponieważ przy stwierdzeniu samowoli budowlanej obowiązek organu sprowadza się do wydania nakazu rozbiórki (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 69/97 – LEX nr 46680).
Dokonaniem samowoli budowlanej skarżący naruszyli art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29, 30 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i A. K. reprezentowani przez adwokata zarzucając "naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa"), poprzez pominięcie istotnej zmiany stanu prawnego, wprowadzonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), powodującej iż stan prawny, a w szczególności treść art. 48 Prawa budowlanego obowiązująca w dacie zamknięcia rozprawy, uzasadniała uwzględnienie skargi". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż po wydaniu decyzji przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiła zasadnicza zmiana stanu prawnego wobec faktu, iż ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) zmieniono treść art. 48 Prawa budowlanego wprowadzając możliwość legalizacji budynków wzniesionych lub rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nowelizacja wskazanego przepisu ma zastosowanie do wszelkich obiektów budowlanych, wzniesionych lub rozpoczętych bez pozwolenia przed wejściem w życie nowelizacji. W skardze kasacyjnej wywiedziono, że treść zmienionego przepisu prawa materialnego jednoznacznie wskazuje na to, iż ustawodawca nadał mu moc wsteczną, co oznacza, że ma również zastosowanie do decyzji wydanych przed wejściem w życie nowelizacji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wnosząc o jej oddalenie oraz podkreślając, że brak jest podstaw do przyjęcia, że nowelizacja art. 49 Prawa budowlanego w zakresie art. 48 ma moc w odniesieniu do ostatecznych decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wynika dla sprawy /art.174 pkt 2/.
Przepis art. 175 ppsa stanowi, że skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z §2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
Zgodnie z art. 183§1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które są wyznaczone przez jej autora z powyżej wymienionymi elementami konstrukcyjnymi wynikającymi z brzmienia art. 176 ppsa. Braki skargi kasacyjnej w powyższym zakresie uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpatrywać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia, jego zakresu i formułowanych wniosków.
W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej: "naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa"), poprzez pominięcie istotnej zmiany stanu prawnego, wprowadzonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), powodującej iż stan prawny, a w szczególności treść art. 48 Prawa budowlanego, obowiązująca w dacie zamknięcia rozprawy, uzasadniała uwzględnienie skargi".
W skardze kasacyjnej podnosi się jedynie zarzut naruszenia prawa procesowego wiążąc to naruszenie z pominięciem zmiany stanu prawnego /prawa materialnego/ wprowadzonego ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. Należy w związku z tym uznać, że skarga kasacyjna w odniesieniu do podstawy określonej w przepisie art. 174 pkt 2 ppsa nie została prawidłowo sformułowana. Przepis art. 133 § 1 ppsa ustala zasadę, iż wyrok wydaje sąd po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W skardze kasacyjnej nie podnosi się argumentów mających wskazywać, że przepisy te zostały naruszone przez Sąd I instancji, twierdzi się natomiast, że Sąd ten powinien orzec na podstawie prawa materialnego według jego brzmienia ustalonego już po wydaniu zaskarżonego aktu.
Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie podnosi się zarzutu naruszenia prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ppsa/. Nieprawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej powoduje, że nie mogła być ona uwzględniona.
Ubocznie należy stwierdzić, że nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zmiany ustawy Prawo budowlane, wprowadzonej nowelą z dnia 27 marca 2003 r. jest całkowicie usprawiedliwione. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 cytowanej noweli do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2, natomiast do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37 – 39 oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 pkt 41. Powyższe unormowanie wskazuje przepisy jakiej ustawy należy stosować do spraw, które zostały przed ich wejściem w życie wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną. Nowelizacja nie ma natomiast zastosowania do spraw zakończonych ostateczną decyzją.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art.184 ppsa.