Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 1741/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę w sprawie ze skargi M. G. i K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "MWINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni (zwanego dalej: PINB") z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], nakazującej M. i K. G. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,53 x 5,50 m, zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości D. Wnioskodawcy postępowania nadzwyczajnego, M. i K. G. wskazali we wniosku, że ww. decyzja PINB z dnia [...] marca 2008 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa a ponadto była niewykonalna i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
MWINB, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PINB wskazał w uzasadnieniu, że w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji ustalono, iż na działce nr [...] w miejscowości D., w jej północnej części, wybudowany jest obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, o wymiarach w rzucie poziomym: 5,50 x 4,53 m. Przedmiotowy obiekt nazywany zamiennie altaną lub budynkiem rekreacji indywidualnej, posadowiony jest na gruncie za pomocą słupków stalowych, zabetonowanych w gruncie, posiada konstrukcję drewnianą, jest obiektem jednokondygnacyjnym, przykrytym dachem dwuspadowym o układzie kalenicy wschód - zachód. Pokrycie dachu stanowi blacha dachówkowa. W obiekcie wykonana jest wewnętrzna instalacja elektryczna bez gniazd oraz przełączników. Obiekt nie posiada przyłączy. Wysokość kalenicy obiektu mierzona pośrodku ściany zachodniej od terenu wynosi 4,10 m, od strony południowej do obiektu dostawiona jest wiata o konstrukcji szkieletowej drewnianej. Ww. obiekty są od siebie oddalone o około 3 - 5 cm. Wejście do obiektu objętego skarżoną decyzją odbywa się poprzez wiatę. Oba obiekty są w stanie wykończeniowym zamkniętym.
W dniu 2 sierpnia 2006 r. M. G. dokonała zgłoszenia budowy altany o powierzchni zabudowy do 25 m2 oraz wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2 Altana miała zostać wykonana z drewna o dachu dwuspadowym pokrytym blachodachówką, zaś wiata miała zostać wykonana na czterech słupach, bez ścian pełnych, drewniana, z dachem czterospadowym. Ustalając, że powyższe roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., PINB w oparciu o art. 48 ust. 2 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zmianami - zwanej dalej "pb") decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nakazał M. i K. G. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,53 x 5,50 m zlokalizowanego na dz. Nr [...] w miejscowości D. MWINB, dokonując analizy wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał, że jego zdaniem nie istnieje żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB.
W odwołaniu od decyzji MWINB M. i K. G. podnieśli, że MWINB nie odniósł się do podanej przez inwestorów definicji altany. Zdaniem odwołujących się z uwagi na charakter wybudowanego przez nich obiektu dokonali oni prawidłowo zgłoszenia altany w rozumieniu zarówno słownikowym jak i potocznym.
GINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję MWINB, wskazując, że inwestorzy wprawdzie dokonali zgłoszenia altany i wiaty to jednak posiadanie tego zgłoszenia w omawianej sprawie nie może podważać zasadności przyjętego przez organ trybu z art. 48 pb. Zgłaszając budowę wiaty i altany inwestorzy zamierzali w rzeczywistości wybudować domek letniskowy.
Inwestorzy zaskarżyli ww. decyzje GINB do WSA, wskazując, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa a ponadto była niewykonalna i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Rozstrzygając zasadność ww. skargi WSA wskazał, że GINB i MWINB prawidłowo dokonali oceny decyzji PINB, która nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na działce nr [...] w miejscowości D. skarżący wybudowali budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,53 x 5,50 m (budynek letniskowy) wymagający pozwolenia na budowę, a to że inwestorzy dokonali zgłoszenia altany i wiaty nie może podważać zasadności przyjętego przez organ trybu postępowania z art. 48 pb, bowiem w rzeczywistości inwestorzy nie wybudowali altany lecz zupełnie inny obiekt budowlany, a więc dokonane zgłoszenie nie zostało zrealizowane, natomiast zrealizowany został inny obiekt budowlany.
Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik K. G. zażądał jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania zarzucając WSA: 1) naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik postępowania, tj.: a) naruszenie przepisu art. 141 § 4 ppsa poprzez przyjęcie za podstawę stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym, a konkretnie przyjęcie, iż postawiony przez skarżącego sporny obiekt stanowi budynek rekreacji indywidualnej, nie zaś altanę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 pb;
b) naruszenie przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 pb tj. przyjęcie, iż prawidłowym było postępowanie organów, które w pierwszej kolejności zaniechały wniesienia sprzeciwu odnośnie zgłoszenia budowy altany, następnie natomiast nakazały rozbiórkę postawionego obiektu twierdząc, iż jest to obiekt rekreacji indywidualnej, jakkolwiek postawiony obiekt jest zgodny z jego opisem w zgłoszeniu; c) naruszenie przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów kpa, tj. art. 7 oraz 9 poprzez brak podjęcia jakichkolwiek działań na etapie zgłoszenia przez inwestorów robót budowlanych, braku wystarczającego zbadania sprawy celem wyjaśnienia, jaki charakter miał zaplanowany i postawiony przez inwestorów obiekt, a to pomimo uprawnień wynikających z treści 30 ust. 2 pb odnośnie możliwości wydania postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia poprzez przedłożenie dodatkowej dokumentacji, co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; d) naruszenie przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zachodziła przyczyna nieważności, tj. rażące naruszenie prawa polegając na zaniechaniu wydania postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia (art. 30 ust. 2 pb), bądź tez wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 1 pb), a następnie zakwalifikowanie postawionego przez inwestorów obiektu, zgodnego z treścią zgłoszenia, jako budynku rekreacji indywidualnej i wydaniu decyzji legalizacyjnej oraz nakazującej rozbiórkę (art. 48 ust. 2 oraz 3 pb;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 pb poprzez jego błędną. interpretację i zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, poprzez błędne zdefiniowanie pojęcia "altany", które doprowadziło do założenia, iż postawiony przez skarżącego obiekt altaną nie jest. W uzasadnieniu wskazano, że skoro trybem zgłoszeniowym objęte są budynki gospodarcze, brak jest podstaw do przyjęcia, iż trybem tym nie będzie objętą altana z tego względu, iż posiada pełne ściany, czy jest posadowiona na fundamentowych słupkach. Zarzucono także, iż zarówno organy jak i Sąd ograniczają. się do definiowania pojęcia altany i ograniczają się do porównania istniejącego obiektu do powoływanych definicji. Niewłaściwe postępowanie WSA w konsekwencji polega na niewłaściwej analizie i ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i postępowania organów administracji publicznej na wcześniejszym etapie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 ppsa, zatem NSA związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy zatem, że NSA w pełni akceptuje argumentację WSA. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji był bowiem nie kontrola całokształtu postępowania administracyjnego i wszelkich problemów związanych ze sporną inwestycją, a jedynie ocena prawidłowości decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji MWINB odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji PINB.
NSA podkreśla zatem, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż WSA, zaskarżonym wyrokiem nie dopuścił się zarzucanej mu obrazy przepisów prawa materialnego i postępowania. Oczywiście NSA zgadza się z autorem skargi kasacyjnej, że problem oceny takich inwestycji jak sporny obiekt nie jest zawsze jednoznaczny, ale należy jednak wskazać, że te wątpliwości powinny być podnoszone na etapie postępowania zwyczajnego, a podnoszenie ich na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nawet gdyby okazały się słuszne (chociaż NSA w tym zakresie także zgadza się z argumentami WSA i organów) nie mogło spowodować wzruszanie decyzji PINB.
Trzeba podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej i jej prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, a zatem w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., z. 8, s. 31). Tym samym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie ocena zaistnienia albo braku zaistnienia wskazanej konkretnie przesłanki stwierdzenia nieważności. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że organy administracji trafnie nie uznały, aby decyzja PINB naruszała prawo w sposób rażący (por.: precyzyjny i wyczerpujący wykład WSA na s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) a w konsekwencji wszelkie pozostałe zarzuty strony skarżącej, które dotyczyły de facto nie zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji GINB i MWINB, a decyzji PINB z dnia [...] marca 2008 r., nakazującej M. i K. G. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,53 x 5,50 nie mogły być skuteczne w kontrolowanym przez WSA postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Tak więc, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej żaden z podniesionych w niej zarzutów naruszenia tak prawa materialnego jak i prawa procesowego przez WSA nie okazał się zasadny.
Biorąc powyższe pod uwagę NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji