Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 294/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi T.D. (skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy (punkt 1), które to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2), zobowiązał Wojewodę Śląskiego do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 3), w pozostałej części oddalił skargę (punkt 4) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 5).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z [...] maja 2019 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wskazując jako miejsce aktualnego pobytu na terytorium RP [...]. W tych okolicznościach [...] lipca 2019 r. akta sprawy przekazano zgodnie z właściwością do Oddziału w [...] Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Skarżąca [...] lipca 2019 r. wniosła do organu ponaglenie, w którym zarzuciła mu bezczynność. Ponaglenie zostało przekazane [...] lipca 2019 r. do Departamentu Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców w [...]. Następnie pismem z [...] lipca 2019 r. organ na podstawie art. 105 ust. 2 w zw. z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) wezwał stronę do osobistego stawiennictwa. Ponadto wezwano skarżącą do przedłożenia aktualnych fotografii (art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz poinformowano o treści art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto w związku z wnioskiem pełnomocnika ustalono datę wglądu do akt sprawy ([...] sierpnia 2019 r.) Braki formalne wniosku zostały uzupełnione przez stronę [...] sierpnia 2019 r.
Organ poinformował stronę, że z przyczyn niezależnych od niego sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazano na konieczność zwrócenia się przed wydaniem decyzji do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie skarżącą poinformowano, że decyzja w sprawie zostanie podjęta po uzyskaniu niezbędnych w sprawie informacji oraz po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Pismem z [...] września 2019 r. organ zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zwrócił się do Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] o przekazanie stosownych informacji.
W odpowiedzi na wyżej wskazane pismo Komendant Wojewódzki Policji w [...] [...] października 2019 r. poinformował, że nie posiada informacji mogących świadczyć, że wjazd i pobyt skarżącej na terytorium RP stanowić będzie zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie natomiast z przepisem art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach uznano, że wymóg uzyskania stanowiska lub informacji od Komendanta Oddziału Straży Granicznej i Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego został spełniony, z uwagi na nieudostępnienie przez nich informacji w tej sprawie w terminie 30 dni.
Następnie [...] października 2019 r. wezwano skarżącą na podstawie art. 50 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. do uzupełnienia złożonego wniosku o:
- aktualny dokument potwierdzający posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
- umowę spółki cywilnej podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, tj. [...];
- informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy zgodną z Załącznikiem nr 1 dołączonym do wniosku. Jednocześnie poinformowano, że z uwagi na konieczność przedłożenia wyżej wskazanych dokumentów termin wydania decyzji przesunięty został do [...] grudnia 2019 r.
Pismem z [...] października 2019 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Organowi zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art 12 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a., art. 63 § 4 k.p.a. oraz art. 217 § 3 k.p.a. Wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000,00 złotych, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 4000,00 złotych oraz zasądzenie zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż analiza akt sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wyjaśnił, że wniosek wpłynął do organu [...] maja 2019 r., zaś pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero po dwóch miesiącach od złożenia wniosku, przesyłając akta [...] lipca 2019 r. do właściwego miejscowo Oddziału w [...]. Zauważył, iż dopiero ponaglenie złożone [...] lipca 2019 r. spowodowało wezwanie strony do osobistego stawiennictwa celem pobrania odcisków palców, zaś dopiero [...] sierpnia 2019 r. poinformowano stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, natomiast [...] września 2019 r. organ wystąpił do Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...]o przekazanie wymaganych informacji. Przypomniał, że pismem z [...] października 2019 r. organ wezwał skarżącą o kolejne dokumenty i poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] grudnia 2019 r., tym samym dopiero na tym etapie, tj. po ponad pięciu miesiącach od złożenia wniosku, organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a., informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wskazując na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego zatrudnienia i pobytu w Polsce. W ocenie Sądu przebieg postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że doszło do naruszenia zasad i terminów określonych k.p.a.
Następnie Sąd wskazał, że biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania oraz postawę organu, w tym fakt, że przekazanie wniosku do innej komórki tego samego organu trwało dwa miesiące, zasadne było orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając punkt 3 zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie konieczne było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że trudna sytuacja organu związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi przesądziła o nieorzekaniu o wymierzeniu organowi grzywny, zwłaszcza, że rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny, podobnie jak przyznanie od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. Skoro zaś skarżąca nie wykazała poniesienia materialnej szkody wywołanej opieszałością organu, ale domagała się rekompensaty za przeżyty stres, czego również nie wykazała, to Sąd nie uznał również za zasadne zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wojewoda Śląski zarzucając mu w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art 12 § 1 oraz art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie przewlekłości postępowania, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami sprawy, tj. skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi;
art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuznanie, że w czasie biegu terminu do uzupełnienia wniosku oraz w czasie oczekiwania na opinie innego organu, termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do przewlekłego prowadzania postępowania;
art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że organ podejmował wszelkie niezbędne czynności, nie opóźniał celowo ich podejmowania, a tym samym nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa;
art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieoddaleniu skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 1, 2, 3 i 5 oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., oddalającego skargę skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 1, 2, 3 i 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z legalną definicją przewlekłości postępowania, stan ten wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt.2 k.p.a.) oraz w sytuacji, gdy podejmowane czynności nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W ocenie organu nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które z przyczyn niezależnych od niego nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Zwrócił uwagę, że wzywał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia wniosku poprze nadesłanie wskazanych dokumentów dwukrotnie, gdyż za pierwszym razem nie uzupełniono materiału dowodowego w całości. Jednocześnie zauważył, że strona nie może ograniczać się do formułowania twierdzeń co do okoliczności faktycznych oczekując, że to organ ma w takim wypadku obowiązek poszukiwania dowodów, by te twierdzenia wykazać, gdyż obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organach administracji, nie może być uznany za nieograniczony.
Zdaniem organu dopiero wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika [...] stycznia 2020 r., po wielokrotnych próbach uzyskania informacji niezbędnych do wydania decyzji, dały organowi pełny obraz sytuacji wnioskodawcy i pozwoliły na wydanie decyzji numer [...] z [...] stycznia 2020 r. udzielającej wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP z datą obowiązywania do dnia [...] maja 2022 r.
Przytoczone okoliczności, w ocenie organu, uzasadniając twierdzenie, że w sprawie nie doszło do przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Śląskiego, a organ podejmował wszelkie niezbędne czynności przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych mu możliwości, przede wszystkim dążąc przez cały ten czas do skompletowania całego materiału dowodowego w sprawie. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie było okoliczności zależnych od niego czy jego pracowników, które miałyby wpływ na długość postępowania. Nadto podkreślił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że organ może prowadzić postępowanie długo i nie musi to wcale oznaczać przewlekłości, byleby bez swej winy nie opóźniał swojego działania, a podejmowane czynności miały na celu wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Zdaniem Wojewody, Sąd I instancji nie uwzględnił także art. 35 § 5 k.p.a., którego treść wskazuje, że do terminów załatwienia sprawy nie powinny zostać wliczone okresy, w których organ oczekiwał na uzupełnienie materiału dowodowego przez stronę czy okres oczekiwania na stanowisko innych organów, które było wymagane w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa wskazał, iż dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające - nawet znaczne - przekroczenie przez organ ustawowo wyznaczonego terminu do wypełnienia jego obowiązku, bowiem zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Ponadto zwrócił uwagę, że niedobory kadrowe oraz skala napływu wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemca na terytorium RP miały decydujący wpływ na opóźnienie związane z wszczęciem postępowania, jednak nie ma w tym żadnej winy organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna częściowo jest zasadna i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art 12 § 1 oraz art. 35 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami sprawy, tj. skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, wskazać należy, że nie okazał się on uzasadniony.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przywołany zarzut skargi kasacyjnej obciążony jest wadą konstrukcyjną, bowiem art. 35 k.p.a. zbudowany jest z wielu jednostek redakcyjnych, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które konkretnie jednostki redakcyjne powołanego przepisu stanowią postawę skargi kasacyjnej. Z uzasadnia skargi kasacyjnej wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było zarzucenie naruszenia art. 35 § 3 i § 5 k.p.a., gdyż kwestionuje on zasadność przyjęcia przez Sąd I Instancji, iż cały okres rozpatrywania wniosku skarżącego należało uznać za okres, w którym prowadził on postępowanie przewlekle oraz wskazuje na skomplikowany charakter sprawy.
Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl zaś art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z § 5 art. 35 k.p.a. - Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż rażące naruszenie prawa jest stanem, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (por. m.in. wyroki NSA z: dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; 30 stycznia 2020 r., II OSK 2613/19; 17 marca 2020 r., II OSK 3820/19). Niewątpliwie zgodzić się należy z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem Sądu i instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Jak jednoznacznie wynika bowiem z akt sprawy doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, zaś okoliczność ta jest niezaprzeczalna. Przypomnieć bowiem należy, że skarżąca zwróciła się do Wojewody z wnioskiem z [...] maja 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Mając na uwadze art. 35 § 3 k.p.a. wskazać trzeba, że w maksymalnym określonym w nim terminie rozpoznania sprawy organ nie zdążył nawet przekazać złożonego wniosku do właściwego miejscowo oddziału urzędu ([...] lipca 2019 r.). Nadto pierwsza czynność zmierzająca do rozpatrzenia wniosku dokonana została po upływie dwóch miesięcy i dwóch tygodni ([...] lipca 2019 r.). Dalsze czynności organ podjął [...] września 2019 r. w związku z nadesłaniem przez skarżącą [...] sierpnia 2019 r. dokumentów, o które została wezwana. Tym samym nie ulega wątpliwości, że już na etapie przekazywania wniosku jednostce organizacyjnej właściwej miejscowo organ przekroczył termin ustawowy na załatwienie sprawy.
W tych okolicznościach niezasadny okazał się również drugi zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie nie uwzględnił, że w czasie biegu terminu do uzupełnienia wniosku oraz w czasie oczekiwania na opinie innego organu, termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na przyjęcie, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzania postępowania. Jak już wskazano wyżej, prawidłowe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów nie pozwalało również na przyjęcie, że organ nie prowadził postępowania z uchybieniem terminom.
W konsekwencji za chybiony należało także uznać ostatni zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., polegający na nieoddaleniu skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.
Zasadny natomiast okazał się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. Również w przypadku tego zarzutu adekwatne będą uwagi poczynione przy pierwszym z rozpoznawanych zarzutów, odnośnie do jego konstrukcji. Wskazać jednak należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją autora skargi kasacyjnej było zarzucenie naruszenia art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. Upatruje on bowiem naruszenia wskazanych przepisów w uznaniu, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że organ podejmował wszelkie niezbędne czynności, nie opóźniał celowo ich podejmowania, a tym samym nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie sąd stwierdza, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa", stanowiącego podstawę orzeczenia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14).
Co istotne w sytuacji przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy dla orzeczenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa decyduje nie tylko przedmiot sprawy. Oceniając tę kwestię należy bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z bezczynnością, również okres jej trwania. W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność o charakterze rażącym ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. np.: wyroki NSA z: 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19; 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Tym samym dla uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa nie wystarczy wyłącznie, aby organ przekroczył ustawowy termin jej rozpoznania, gdyż konieczne jest takie zaistnienie takich uchybień, które będą miały szczególnie duży ciężar gatunkowy. Istotne również będą takie okoliczności jak oczywiste lekceważenie wniosków skarżącego i jawny braku woli do załatwienia sprawy, a także ewidentne niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17; 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).
Mając na uwadze wyżej poczynione rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny charakteru przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. W tym zakresie słuszne są zarzuty skarżącego kasacyjnie organu, bowiem jego działaniom nie sposób przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Istotnie działania te prowadzone były w sposób przewlekły, jednakże należało uwzględnić wskazane przez organ przyczyny wydłużonego postępowania – znaczny wzrost ilości spraw w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oraz niedobory kadrowe, w tym okoliczność, że Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Oddział w [...] liczy zaledwie 5 pracowników oraz fakt, iż na każdego z nich przypada ok. 600 spraw.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 orzekł jak w punkcie 1 sentencji, zaś na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Mając na względzie, że skarga kasacyjna została uwzględniona w części w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.