Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1017/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1094/14 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo-produkcyjnego z przeznaczeniem na zakład przetwórczy wyrobów wędliniarskich ze sklepem przyzakładowym wraz z urządzeniami budowlanymi, towarzyszącymi na dz. nr [...] przy ul. [...] w obrębie [...], gm. [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła w dniu 13 stycznia 2014 r. J. B. Wyjaśniając zasady ustalania warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ II instancji podkreślił, że stosownie do art. 61 ust. 2 u.p.z.p., obowiązku określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. – dalej jako: u.z.p.).

Organ II instancji zauważył, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej nie wynika, aby organ ustalił powyższe okoliczności, co w niniejszej sprawie ma znaczenie kluczowe. W analizie zawarto jedynie stwierdzenie, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., który utracił ważność na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p., teren w granicach inwestycji nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego stanowiącego zadanie rządowe lub samorządowe w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p.

Natomiast, w ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja jest inwestycją produkcyjną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i w żadnej mierze nie można tego utożsamiać z inwestycją celu publicznego. Zdaniem organu II instancji oznacza to, że gdyby teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja był przeznaczony na usługi produkcyjne w poprzednio obowiązującym planie, pominąć należy zasadę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji również stosowne przepisy szczegółowe rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U., nr 164, poz. 1588).

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, wobec wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., do zamierzenia inwestycyjnego niezbędne staje się ustalenie, czy zamierzenie to spełniało pozostałe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zgodności z przepisami odrębnymi, zaś ustalenia w tym zakresie powinien dokonać organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, zarzuty w zakresie możliwego pogorszenia warunków życia w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji są przedwczesne i nie można brać ich pod uwagę na obecnym etapie planowania realizacji inwestycji. Organ II instancji wskazał przy tym, że celem postępowania, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, jest jedynie określenie tego, czy inwestycja o określonych generalnie cechach i parametrach może być, czy też nie realizowana na określonym terenie. W toku tego postępowania ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Zdaniem organu odwoławczego, z całą pewnością ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej u.p.b.), która reglamentuje kolejny po ustaleniu warunków zabudowy etap postępowania, prowadzącego do realizacji inwestycji.

Organ II instancji podał, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, ma charakter informacyjny, nie rodzi prawa do terenu ani też nie zezwala na wykonanie robót budowlanych. Okoliczności szczegółowe konkretyzują się natomiast w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego również należy, zgodnie z art. 5 u.p.b., do organu wydającego pozwolenie na budowę, zaś organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinien wkraczać w kompetencje organu udzielającego zezwolenia na budowę.

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, skoro decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, to nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję, jak i nieruchomości sąsiednich. Organ II instancji wskazał, że z uwagi na swój charakter decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do realizacji inwestycji, którą można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. B., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie pełnego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego i prawnego uznając, iż organ I instancji nie ustalił, czy w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i niezbadanie w tym zakresie przeznaczenia obszaru przedmiotowej inwestycji w poprzednim planie, podczas, gdy mając na uwadze, że w nieobowiązującym planie miejscowym z 1990 r. teren obejmujący obecnie dz. nr [...] nie był przeznaczony pod inwestycje produkcyjne, organ I instancji prawidłowo nie zastosował normy z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i zbadał spełnienie przez planowaną inwestycje warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza interesu prawnego osób trzecich, w zakresie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy rodzaj (zakład przetwórczy wyrobów wędliniarskich ze sklepem przyzakładowym), rozmiar inwestycji (prognozowana roczna ilość produktów – 49,5 ton) i położenie jej w istniejącej tam obecnie zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nielicznej zabudowie zagrodowej będą stanowiły naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady zachowania ładu przestrzennego.

W ocenie skarżącego, organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż Burmistrz [...] nie zbadał przeznaczenia terenu inwestycji z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., zgodnie z którym teren obejmujący obecnie dz. nr [...] był przeznaczony pod zwarte budownictwo zagrodowe, mieszkaniowe jednorodzinne i uzupełniająco letniskowe o niskiej intensywności, a w części jako strefa rolno-osadnicza. Skarżący wskazał, że obszar ten był zatem przeznaczony już wówczas pod całkiem odmienne od produkcyjnego cele. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które skutkowałyby obowiązkiem zastosowania przez Burmistrza [...] art. 61 ust. 2 u.p.z.p., bowiem teren obejmujący obecnie dz. nr [...] nie był według wcześniejszych planów przeznaczony pod cele produkcyjne.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy pominął także fakt, że rodzaj (zakład przetwórczy wyrobów wędliniarskich ze sklepem przyzakładowym), rozmiar inwestycji (prognozowana roczna ilość produktów – 49,5 ton) i położenie jej w istniejącej obecnie zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nielicznej zabudowie zagrodowej będą stanowiły naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady zachowania ładu przestrzennego. Skarżący podał, że sama lokalizacja tego typu zakładu jak przedmiotowa inwestycja stanowi naruszenie interesu właścicieli działek sąsiednich, a w zakresie usytuowania inwestycji właściwym jest organ rozstrzygający wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja planowanej inwestycji nie będzie zatem kontynuacją funkcji i nie można jej uznać za możliwą do wprowadzenia, jako funkcji uzupełniającej do istniejącej zabudowy.

Nadto w ocenie skarżącego, inwestycja będzie stanowić uciążliwość dla istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności mając na uwadze emisję hałasu, zanieczyszczeń i substancji zapachowych, związaną z procesem produkcyjnym i obsługą komunikacyjną. Dodatkowo skarżący wskazał, że rozmiar produkcji świadczy o tym, że inwestycja ta będzie obiektem o znacznym stopniu uciążliwości.

Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z wypisu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. na okoliczność przeznaczenia w ówczesnym planie terenu obejmującego obecnie działkę nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organ odwoławczy przywołał, co prawda, wadliwie podstawę prawną zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), która faktycznie nie przystaje do treści rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji wada ta, jakkolwiek wskazująca na brak staranności organu odwoławczego przy sporządzaniu orzeczenia, nie dyskwalifikuje wydanej decyzji.

Sąd I instancji podał bowiem, że w systemie prawnym funkcjonuje przepis, który stanowi podstawę dla wydanego rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 k.p.a.), a jego niepowołania przez organ II instancji w osnowie zaskarżonej decyzji nie można – w ocenie Sądu I instancji – uznać za naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia - uznać należało za prawidłowe, bowiem organ odwoławczy zasadnie wskazał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Tym samym zdaniem Sądu I instancji uprawniona była konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że decyzja Burmistrza [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo-produkcyjnego z przeznaczeniem na zakład przetwórczy wyrobów wędliniarskich ze sklepem przyzakładowym wraz z urządzeniami budowlanymi, towarzyszącymi na dz. nr [...] przy ul. [...] w obr. [...], gm. K., zasadzała się na wynikającej ze sporządzonej analizy urbanistycznej, konstatacji o niespełnieniu warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wobec tego, iż w obszarze analizowanym brak jest funkcji produkcyjnej. Zdaniem Sądu I instancji w motywach zaskarżonej decyzji trafnie podniesiono, że stosownie do brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.z.p., obowiązku określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p.

W ocenie Sądu I instancji w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w szczególności kopii części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wydaje się, iż dla terenu objętego inwestycją plan taki do dnia 31 grudnia 2002 r. obowiązywał. Sąd I instancji wskazał przy tym, że sporna jest natomiast jego treść, którą skarżący odtwarza posiłkując się wypisem ze wspomnianego planu, odwołującym się wszakże wyłącznie do ustaleń szczegółowych, odnoszących się do jednostki planistycznej [...], na terenie której położona była działka, objęta inwestycją. Tymczasem Sąd I instancji podkreślił, że uregulowania szczegółowe, właściwe wyłącznie dla wspomnianej jednostki planistycznej odwołują się także do "ustaleń ogólnych i szczegółowych poz. 1 i poz. 2 dla całości gminy" (poz. 48 in fine), które dla obszarów, oznaczonych w panie symbolem MR przewidywały "na terenach zabudowy zagrodowej i terenach niezabudowanych stanowiących enklawy w skupionej zabudowie w pasie zabudowy wyznaczonej w planie, realizację budownictwa (...) usługowego i małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nie przekraczającej granic danej lokalizacji pod warunkiem uprzedniego uzyskania indywidualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i akceptacji władz gminy" (poz.1).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że dla obszarów, oznaczonych symbolem MR/MN natomiast – "na terenach niezabudowanych stanowiących enklawy w skupionej zabudowie w pasie zabudowy wyznaczonym w planie, realizację również (...) budownictwa usługowego i małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nie przekraczającej granic danej lokalizacji pod warunkiem, że tereny nie posiadające w planie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskają ją w trybie indywidualnej procedury w tym zakresie i akceptację władz samorządowych" (poz.2).

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, koniecznego ustalenia wymagało zatem, czy działka objęta inwestycją położona była w "pasie zabudowy wyznaczonym w planie", dopuszczającym opisaną wyżej lokalizację inwestycji produkcyjnych, następnie zaś takiego zdekodowania norm planistycznych, które pozwolą na jednoznaczne określenie, czy obszar planowanej inwestycji w istocie położony był na terenach przeznaczonych na cel produkcyjny w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p. Sąd I instancji podkreślił, że wspomniana kwestia nie była w ogóle przedmiotem analizy organu I instancji, co oznacza, iż postępowanie wyjaśniające w przedmiocie określenia przesłanek, warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w istocie powinno być przeprowadzone w znacznej części.

Dlatego też nie przesądzając treści przyszłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, Sąd I instancji wskazał, że ewentualna pozytywna ocena spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. mogłaby skutkować potrzebą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sąd I instancji podzielił przy tym dominujące w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślił również, że wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm przesądza bowiem o tym, iż rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że istotną kwestią pozostaje także charakter analizy funkcji oraz cech zabudowy (na podstawie której ustala się spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz określa parametry inwestycji), a która nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, podlegające prostemu uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a.

Ponadto odnosząc się do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w I instancji, nie może on natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd I instancji podniósł, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, przedmiotem ustaleń organu urbanistycznego będą, jak wyżej wskazano, okoliczności związane z prawidłowym odczytaniem norm planistycznych i ich ewentualnym zastosowaniem w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał przy tym, że kwestia prawidłowego zastosowania lub wykluczenia stosowania zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., będzie natomiast konsekwencją powyższych ustaleń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – Rada Miejska w [...].

Skarżący kasacyjnie zaskarżył ww. w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. przez nieuwzględnienie skargi mimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy postępowania administracyjnego i istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż w sprawie został już zgromadzony wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający organowi odwoławczemu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
2. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu z poz. 1 i 2 części II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., poz.
3. 68) poprzez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, że ww. przepis zezwala na utworzenie przedmiotowego budynku usługowo-produkcyjnego na wnioskowanym obszarze.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że w jego ocenie brak było podstaw do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji o charakterze kasatoryjnym, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powinien był, zgodnie z żądaniem skarżącego, uchylić tą decyzję. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem, że jego zdaniem, w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie przed Burmistrzem [...] oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] zgromadzone zostały wszelkie dowody niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że w sprawie bezsporny jest fakt, że zamierzona inwestycja J. B. nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji funkcji i powielania cech dotychczasowej zabudowy. W ocenie skarżącego kasacyjnie wynika to bowiem w sposób jednoznaczny z przeprowadzonej na zlecenie Burmistrza [...] analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wątpliwości pojawiają się natomiast w odniesieniu do kwestii zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy przewidzianego w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. odstępstwa od ww. wymogu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy niezasadnie wydał decyzję kasatoryjną, bowiem w ramach zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w aktach sprawy znajduje się przedłożona przez skarżącego kopia wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., z którego wynika, że teren obejmujący obecnie dz. nr [...] był w nim przeznaczony pod zwarte budownictwo zagrodowe, mieszkaniowe jednorodzinne i uzupełniająco letniskowe o niskiej intensywności, a w części jako strefa rolno-osadnicza.

Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwołał się co prawda do ustaleń szczegółowych tego planu, w których przewidziana jest możliwość tworzenia małych zakładów produkcyjnych, jednakże głębsza analiza regulacji zawartych w części II ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanej "Ustalenia ogólne i szczegółowe dotyczące obszaru całej gminy" prowadzi – zdaniem skarżącego kasacyjnie – do konkluzji, iż na gruncie przedmiotowej sprawy, mimo regulacji art. 61 ust. 2 u.p.z.p., znajduje zastosowanie przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa.

Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, oznacza to, że decyzja Burmistrza [...] była słuszna i brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, bowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że przywołana przez Sąd I instancji możliwość tworzenia małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic danej lokalizacji obwarowana została pewnymi wymogami. I tak, zgodnie z treścią ustaleń szczegółowych określonych zarówno pod pozycją nr 1, jak i pozycją nr 2 warunkiem jest uzyskanie indywidualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz akceptacja władz samorządowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, analiza tej regulacji prowadzi do wniosku, iż w odniesieniu do drugiego z wymogów, tj. akceptacji władz samorządowych mamy do czynienia z normą pustą, ponieważ brak jest wskazania o akceptację jakich władz samorządowych chodzi, ani w jakim trybie taka akceptacja miałby zostać uzyskana, a także w oparciu o jakie kryteria miałaby zostać przez organ samorządowy wydana, co w konsekwencji powoduje, iż w praktyce nie ma możliwości spełnienia wszystkich przewidzianych w "Ustaleniach ogólnych i szczegółowych dotyczących obszaru całej gminy" wymogów, od których uzależniona została możliwość utworzenia, małego zakładu produkcyjnego.

Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, obwarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., możliwości utworzenia małego zakładu produkcyjnego szczególnymi wymogami w sposób jednoznaczny świadczy o wyjątkowym charakterze tego rodzaju zabudowy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ma to tym bardziej istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy, bowiem zgodnie z postanowieniami tego planu przedmiotowa działka znajduje się w obszarze, należącym do strefy funkcjonalnej mieszkaniowej o terenach zwartego i skupionego budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego mieszkaniowego o niskiej intensywności zabudowy.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, analiza wskazanych wyżej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego łącznie z analizą przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., dokonywana przy uwzględnieniu wyjątkowego charakteru obu tych regulacji prowadzi do wniosku, iż wobec faktycznego braku możliwości spełnienia warunków odnoszących się do ewentualnej budowy zakładów produkcyjnych na terenie gminy K., ujętych w przywołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zachodzi potrzeba odwołania się do ogólnie obowiązujących kryteriów będących wyznacznikiem dla organu urbanistycznego, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji oznacza powrót na grunt regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i konieczność spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich przewidzianych w tym przepisie przesłanek.

W ocenie skarżącego kasacyjnie mając bowiem na uwadze, że planowana inwestycja będzie stanowić uciążliwość dla istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności uwzględniając emisję hałasu, zanieczyszczeń i substancji zapachowych związaną z procesem produkcyjnym i obsługą komunikacyjną, nie można "przerzucić" odpowiedzialności za nieprawidłową legislację na właścicieli działek sąsiednich do przedmiotowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie za słusznością takiej tezy przemawia również sam wyjątkowy charakter regulacji przewidzianej w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., mając bowiem na uwadze, że wprowadza ona odstępstwo od ogólnie obowiązującej zasady, zastosowanie tego przepisu powinno mieć miejsce tylko w szczególnych przypadkach przy spełnieniu wszystkich istniejących na gruncie danego stanu faktycznego wymagań.

Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie ma potrzeby badania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., bowiem warunkiem sine qua non wydania korzystnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w którym to zakresie decyzja organu nie jest uznaniowa, w następstwie czego brak spełnienia chociażby jednej z tych przesłanek skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie od tego, w jakim stopniu spełnione są inne przesłanki i przemawiają za tym inne względy.

Na poparcie swoich argumentów, skarżący kasacyjnie przywołał również treść ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z dnia [...] września 2010 r., które w jego ocenie uwypuklają fakt, że na wskazanym obszarze nie może zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja J. B., bowiem jej funkcja usługowo-produkcyjna nie występuje w obszarze analizowanym, gdyż istnieje tam wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz nieliczna zabudowa zagrodowa i co więcej ten rodzaj zabudowy nie jest również przewidziany dla analizowanego obszaru w Studium. To zaś zdaniem skarżącego kasacyjnie, dowodzi o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji J. B. i stanowi kolejny argument świadczący o prawidłowości decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

Dlatego też, mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, uznać należało, że w sprawie zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy, którego analiza pozwalała na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a tym samym brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, o których mowa art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 t.j), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez SKO decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
6. 2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1".

Z treści przywołanego przepisu bezsprzecznie wynika, że okoliczność wymieniona w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. eliminuje stosowanie podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy postanowień zawartych w ust. 1 pkt 1 omawianego przepisu u.p.z.p.

Sprawą sporną na etapie postępowania przed NSA jest prawidłowość stanowiska Sądu I instancji akceptującego treść decyzji SKO opartą na konkluzji, że wobec pominięcia przez organ I instancji treści art. 61 ust. 2 u.p.z.p., zasadne jest wobec wymogu poszanowania zasady prawdy materialnej, zasady praworządności i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zastosowanie w sprawie treści art. 138 § 2 k.p.a.

Ustosunkowując się w tym miejscu do podstaw skargi kasacyjnej nawiązujących do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, Sąd II instancji jest zdania, że nie mają one uzasadnionych argumentów. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. przez nieuwzględnienie skargi mimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy postępowania administracyjnego i istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż w sprawie został już zgromadzony wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający organowi odwoławczemu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Lektura skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, iż ten naruszył przepisy postępowania przez akceptację zastosowania przez organ normy kompetencyjnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a., przy czym skarżący kasacyjnie nie wskazuje, nie wymienia wprost o jakie konkretnie przepisy postępowania chodzi, poza wskazaną dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej samą normą art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zadaniem Sądu II instancji wyręczać skarżącego kasacyjnie w określaniu i uszczegółowianiu podstaw skargi kasacyjnej, gdyż rolą Sądu II instancji jest kontrolowanie wyroku Sądu I instancji w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie a zaakceptowanego przez Sąd I instancji zastosowania przez SKO treści art. 138 § 2 k.p.a., Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że z akt sprawy i treści decyzji organu I instancji wynika, że organ ten pominął ustalenia faktyczne i prawne w przedmiocie możliwości zastosowania w sprawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. opierając się na założeniu, że art. 61 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy inwestycji celu publicznego, a taką nie jest planowane zamierzenie. W konsekwencji takie działanie organu I instancji pozostawiło nie ustalony a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie SKO przekazując sprawę wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Sąd prawa materialnego w postaci wskazanych przez skarżącego kasacyjnie norm planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., poz. 68), Sąd II instancji zauważa, że zarzut ten został sformułowany z pominięciem stanowiska Sądu I instancji, który w żaden sposób nie przesądza, czy planowana zabudowa jest dopuszczalna w świetle ich brzmienia na przedmiotowej, konkretnej działce. W konsekwencji, ustosunkowywanie się do niego przez Sąd II instancji jest przedwczesne.

Sąd I instancji wyraźnie podkreśla w uzasadnieniu wyroku - nie przesądzając treści przyszłego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie - że ewentualna pozytywna ocena spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. jedynie mogłaby skutkować potrzebą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ustosunkowując się do tego zakresu skargi kasacyjnej, w którym jest mowa, że wykładni prawa i ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego sprawy mógł dokonać w całości organ II instancji, trzeba wskazać, że co do zasady, bo są wyjątki, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm przesądza bowiem o tym, iż rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Tezy te mają odpowiednie zastosowanie do działania przez organ odwoławczy na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., w sytuacji, w której organ pierwszoinstancyjny pominął ustalenia faktyczne i prawne w przedmiocie jego zastosowania.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że w kontrolowanej sprawie sporna jest treść ww. planu, którą skarżący odtwarza posiłkując się wypisem ze wspomnianego planu, odwołującym się wyłącznie do ustaleń szczegółowych, odnoszących się do jednostki planistycznej [...], na terenie której położona była działka, objęta inwestycją, pomijając przy tym, że uregulowania szczegółowe, właściwe wyłącznie dla wspomnianej jednostki planistycznej odwołują się także do "ustaleń ogólnych i szczegółowych poz. 1 i poz. 2 dla całości gminy". Sąd I instancji prawidłowo przy tym uargumentował dlaczego, mając na uwadze także i ustalenia ogólne przedmiotowego planu, koniecznego ustalenia wymagało zatem, czy działka objęta inwestycją położona była w "pasie zabudowy wyznaczonym w planie", dopuszczającym opisaną w ustaleniach ogólnych planu lokalizację inwestycji produkcyjnych, następnie zaś takiego zdekodowania norm planistycznych, które pozwolą na jednoznaczne określenie, czy obszar planowanej inwestycji w istocie położony był na terenach przeznaczonych na cel produkcyjny w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p.

Skoro zatem omawiana kwestia nie była w ogóle przedmiotem analizy organu I instancji, to oznacza, iż postępowanie wyjaśniające w przedmiocie określenia przesłanek, warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w istocie powinno być przeprowadzone w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.