Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1126/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
R. D. złożył do Starostwa Powiatowego w Siedlcach wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. A położonej przy ul. Ks. B. w M. W związku z lokalizacją budynku w odległości 1,5 m od granicy działki o nr ew. B będącej własnością S. i M. O. i 2,5 m od granicy działki o nr ew. C, będącej własnością K. i S. N., organ, zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2012 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie skierowane do S. i M. O. zostało zwrócone z adnotacją, że "adresat zmarł".
Organ ustalił, że w zasobach geodezyjnych nie dokonano zmian wykazujących następców prawnych S. i M. O. Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy M. o udzielenie informacji, kto jest zameldowany bądź zamieszkuje w M. przy ul. K.
12. Urząd Miasta i Gminy M., pismem z dnia 9 stycznia 2014 r. wskazał osoby zameldowane tj. H. O. i J. S. Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. zwrócił się do ww. osób o wskazanie prawnych następców po zmarłych właścicielach nieruchomości o nr ew. B. Ustalił, że nie jest uregulowana sprawa własności po zmarłych właścicielach.
Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r. Starosta Siedlecki zawiesił postępowanie do czasu wskazania następcy prawnego tej nieruchomości, który jest stroną wnioskowanego postępowania.
W dniu 21 sierpnia 2014 r. wpłynęło pismo Z. K. (matki R. D. - inwestora) wraz z kopią postanowienia Sądu Rejonowego w Siedlcach I Wydział Cywilny sygn. akt I Ns [...] z dnia 6 czerwca 2014 r.
Starosta Siedlecki pismem z dnia 8 września 2014r. zawiadomił, iż podjęto postępowanie administracyjne w sprawie wniosku R. D. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji stwierdzając jednocześnie, iż w jego ocenie stroną tego postępowania jest J. S., która zamieszkuje całe życie na działce nr B położonej przy ul. Ks. B. w M. Decyzją z dnia 22 października 2014 r. nr 812/2014 Starosta Siedlecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny A w miejscowości M., gmina M..
Odwołanie od powyższej złożyła J. S..
Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że Starosta Siedlecki nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Zatem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, tj. w czasie, gdy postępowanie w tej sprawie było zawieszone.
Starosta Siedlecki, postanowieniem z dnia 3 grudnia 2014 r., podjął zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny A w miejscowości M., gmina M. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. podważyła stanowisko Starosty Siedleckiego w przedmiocie ustalenia spadkobierców po zmarłych - Mieczysławie O. i S. O. w osobie jedynie J. S. Ponadto, nie zgodziła się na usytuowanie ww. obiektu w odległości 1,5 m od granicy działki, przy której został zlokalizowany budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4 oraz art.35 ust. 1 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i stwierdził, iż w przypadku przedmiotowej sprawy warunki wynikające z wyżej przytoczonych przepisów zostały spełnione. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonym uchwałą nr XXX/137/05 z dnia 22 września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Maz.. Nr 244, poz. 7968) z dnia 2 listopada 2005 r. ww. działka inwestora położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oznaczonej na rys. planu symbolem MNU-3. Tak więc lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tym terenie zgodna jest z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odnośnie usytuowania przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy działki skarżącej organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działka budowlana lub w odległości mniejszej, niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1.5 m. na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.
Z projektu zagospodarowania działki wynika, iż nieruchomość na której R. D. zamierza wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny posiada szerokość 12,5 m. Inwestor mógł więc skorzystać z możliwości usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy działki skarżącej oraz odległości 2,5 m od granicy działki 2241/1.
Organ wskazał, że na działce nr ew. B, przy granicy nieruchomości od strony działki R. D., istnieje budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje skarżąca J. S.. Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Za niezasadny uznano zarzut więc skarżącej, iż R. D. lokalizując budynek w odległości 1.5m od granicy działki, działa na szkodę sąsiadów.
Organ odwoławczy nadto wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt. [...], wynika m.in., że spadek po Mieczysławie O. i S. O. został prawidłowo objęty przez przynajmniej jednego ze spadkobierców tych osób. Sąd Rejonowy wskazał, że w jego ocenie jest to J. S., która zamieszkuje całe życie na działce nr B położonej przy ul. Ks. B. w M.. Z tego powodu Sąd przyjął, że ustanowienie kuratora spadku w tym przypadku nie jest zasadne. W ocenie organu, brak ustalenia wszystkich spadkobierców nie stanowił podstawy do odmowy udzielenia R. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, gdy J. S. jest jednym ze spadkobierców właścicieli działki nr B. Organ dodał, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
J. S. jest stroną prowadzonego postępowania i brała w nim czynny udział na każdym jego etapie. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w sposób budzący zaufanie do wiedzy publicznej.
W skardze na powyższą decyzję J. S. powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła, że w sprawie nie brali udziału wszyscy spadkobiercy M. O.a i S. O. Tym samym naruszono w toku postępowania ich prawa. Ponadto, realizacja inwestycji spowoduje negatywne konsekwencje dla jej budynku mieszkalnego, przede wszystkim poprzez negatywne oddziaływanie warunków atmosferycznych.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 tej ustawy, nie mógł odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu niektórych stron postępowania Sąd wskazał, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.
Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. S.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na obrazie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w z w. z art. 3 § 1 P.u.s.a. poprzez uchylenie się od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 9 K.p.a. w zw. z art. 28, art. 33 i art. 64 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (nie zastosowanie) polegające na zaniechaniu dokonania ustalenia, czy skarżąca działała wyłącznie w imieniu własnym czy także jako pełnomocnik siostry oraz nieudzieleniu skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika by sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organy w postępowaniu administracyjnym w zakresie reprezentowania siostry przez skarżącą.
- 3. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego (ustalenie roli procesowej siostry skarżącej).
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych za obie instancje; ewentualnie o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za obie instancje, nieopłaconych w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Najpierw zauważyć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego zawiera. Odnosi się ono do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego w sprawie o pozwolenie na budowę. Stanowisko dotyczące ewentualnego naruszenia przepisów postępowania w zakresie braku udziału w postępowaniu innych, niż skarżąca, osób będących spadkobiercami po M. O. oraz S. O., zostało natomiast obszernie przedstawione na stronie 9 i 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzut braku ze strony Sądu pierwszej instancji wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organy w zakresie reprezentowania siostry przez skarżącą dotyczy trafności zaskarżonego wyroku.
Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. polegającego na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego (ustalenie roli procesowej siostry skarżącej). Sąd prawidłowo uznał, że w postępowaniu administracyjnym zebrano materiał dowodowy uprawniający do zastosowania norm ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) regulujących udzielenie pozwolenia na budowę oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ustalając stan faktyczny w zakresie osób mających tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości (spadkobierców M. O. i S. O.) organ odwoławczy wskazał na postanowienie Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I Ns [...], z którego wynika, że do spadkobierców należy J. S..
W sytuacji, w której Sąd Rejonowy nie ustanowił kuratora spadku właśnie z uwagi na objęcie spadku przez jednego ze spadkobierców, tj. J. Soczewkę oraz braku innych dowodów oraz orzeczeń pozwalających na ustalenie dalszych spadkobierców, nie można organom i Sądowi pierwszej instancji zarzucić niewyczerpujacego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tym zakresie. Materiał ten, niekwestionujący tytułu prawnego skarżącej został prawidłowo oceniony (art. 80 K.p.a.), a podstawa prawna i wynik postępowania wyjaśniającego zostały prawidłowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).
Z omawianym zagadnieniem ma związek zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, 8 i 9 K.p.a. w związku z art. 28, 33 i art. 64 § 2 K.p.a. polegającego na zaniechaniu ustalenia, czy skarżąca działała wyłącznie w imieniu własnym czy także jako pełnomocnik siostry. Od razu stwierdzić należy, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowe. Uchybienie procesowe polegające na tym, że strona postępowania administracyjnego bez własnej nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z przyczyn uwzględnienia skargi określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.
Sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jest to konsekwencja unormowania art. 147 K.p.a. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze K.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W rezultacie wszelkie podnoszone przez skarżącą naruszenia procesowe odnoszące się do braku udziału w postępowaniu administracyjnym siostry skarżącej i jej ewentualnym statusem jako strony postępowania (art. 28 K.p.a.) nie mogły być badane z urzędu w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej nie było możliwe traktowanie ewentualnego braku udziału w postępowaniu innych, niż skarżąca, stron postępowania, w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
To zaś, czy skarżąca powinna być traktowana nie tylko jako strona występująca w swoim imieniu, czy także jako pełnomocnik innej osoby, nie miało żadnego wpływu na zakres uprawnień procesowych samej skarżącej, a w rezultacie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Nie doszło zatem również do naruszenia art. 7, 8, i 9 K.p.a. a także przepisów art. 33 K.p.a. z tego powodu. Zarzut naruszenia art. 33 K.p.a., niezależnie od tego, że nie odnosi się do praw skarżącej jako strony, został powołany wadliwie, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej. Trzeba zaś zauważyć, że art. 33 K.p.a. składa się z sześciu jednostek redakcyjnych (art. 33 § 1, § 2, § 2a, § 3, § 3a, § 4). Niezależnie od tego stwierdzić można, że z akt sprawy nie wynika aby doszło do naruszenia którejkolwiek z norm art. 33 § 1-4 K.p.a Zarzut naruszenia zasad określonych w art. 7-9 K.p.a. jest bezzasadny również z tego powodu, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżąca i jej siostra były przez organ proszone o wskazanie osób będących następcami prawnymi właścicieli. Poinformowały jedynie telefonicznie, że postępowanie spadkowe po rodzicach nie zostało przeprowadzone. Skarżąca nie zwróciła się do organu o udzielenie jej informacji związanych z jej statusem strony w postępowaniu. Miała zapewniony udział w każdym stadium postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.