Uzasadnienie
Postanowieniem z 14 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę S.J. i innych (dalej jako "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie egzekucji nakazu rozbiórki obiektów tymczasowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła egzekucji nakazu rozbiórki obiektów tymczasowych. Skarżący w skardze odwołali się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2011 r., II OSK 907/10 oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] marca 2003 r., nr [...].
Sąd I Instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem sygn. akt II OSK 907/10 było odroczenie terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (kurnika) będących własnością W.W., który legitymuje się decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] listopada 1978 r. o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego kurnika z zastrzeżeniem, że obiekt ma charakter czasowy – 5 lat z możliwością przedłużenia. W.W. podnosił, że 8 marca 1995 r. wystąpił o przedłużenie okresu użytkowania spornego obiektu. O odroczenie terminu rozbiórki budynku, wykorzystywanego obecnie jako magazyn handlowy, W.W. wniósł 22 kwietnia 2003 r. Powołał się na art. 39 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej jako “Prawo budowlane") oraz o zezwolenie na wykorzystywanie go w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenów otaczających obiekt zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania przed organami oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie i Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 38 Prawa budowlanego, inwestor (właściciel, zarządca) jest obowiązany dokonać rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki (art. 38 ust. 1 cyt. ustawy) i obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony (art. 38 ust. 2 cyt. ustawy). W odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone jest wydawanie decyzji nakazującej przymusową ich rozbiórkę, ponieważ obowiązek dokonania rozbiórki tych obiektów wynika bezpośrednio z przepisu prawa i podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej stosownie do przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a."), a organem właściwym jest organ, który wydał decyzję w I instancji, czyli Prezydent Miasta Rzeszowa.
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, zaś na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.), a w dalszej kolejności skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji, art. 6 § 1a u.p.e.a. ma charakter przepisu szczególnego względem art. 35 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy. Wprowadzono w nim samoistną możliwość złożenia przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, skargi na bezczynność polegającą na niepodejmowaniu przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. W przypadku takiej skargi organ wyższego stopnia ma obowiązek ustosunkować się do niej w formie postanowienia, które - odmiennie niż w przypadku art. 37 k.p.a. - jest zaskarżalne. Ustawodawca wprowadził więc szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, a ponadto rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym trybie.
Sąd I instancji wskazał, że skarżącym przysługuje prawo złożenia skargi do właściwego organu wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta Rzeszowa (wierzyciela), czyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Dopiero na postanowienie tego organu wydane w wyniku rozpoznania skargi na bezczynność i po wyczerpaniu trybu zażaleniowego, przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. mogą wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie na bezczynność organu wyższego stopnia polegającą na niewydaniu postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie bądź polegającą na nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi. Natomiast brak jest możliwości złożenia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, z tym, że skutecznie skargę kasacyjną wnieśli jedynie K.W. oraz W.K. (dalej jako "skarżący kasacyjnie"). Skarga kasacyjna pozostałych skarżących została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25 lutego 2014 r.
W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty.
Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 6 w związku z 52 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez błędne zastosowanie i uznanie skargi za niedopuszczalną z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy tok odwoławczy został przez skarżących wyczerpany.
Po drugie, art. 170 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. W ocenie skarżących kasacyjnie, w wiążącym prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 3474/02 wskazane są, jako mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Po trzecie, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu I instancji.
Po czwarte, art. 6 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie.
Po piąte, art. 154 p.p.s.a. przez niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca niewykonanie wyroku w zakresie modernizacji ewidencji gruntów, które ma wpływ na egzekucję rozbiórki obiektu tymczasowego i w rezultacie stanowi bezczynność organu także w zakresie rozbiórki.
Po szóste, art. 134 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i brak dokonania ustaleń istotnych dla zastosowania prawa materialnego, przez rozdzielenie jednej skargi do Sądu I instancji, której nadano dwie sygnatury: II SAB/Rz 103/13 oraz II SAB/Rz 112/13. W ocenie skarżących kasacyjnie, skarga dotyczyła bezczynności organów pozostającej ze sobą w ścisłym związku.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z 52 § 1 i 2 p.p.s.a.. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że w sprawie doszło do niewyczerpania środków zaskarżenia. Kwestia ta nie podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd I instancji wskazał bowiem, że skarga była niedopuszczalna z uwagi na szczególny charakter art. 6 § 1a u.p.e.a., który wyłącza możliwość wniesienia skargi na ogólnych zasadach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sad, który je wydał, lecz również̇ inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skarżący kasacyjnie powołali się na związanie rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 3474/02, niekonsekwentnie określając je jako wyrok oraz postanowienie. W sprawie sygn. akt IV SA 3474/02 nie został wydany wyrok, lecz postanowienie, które dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości odnieść się do mocy wiążącej powołanego przez skarżących kasacyjnie orzeczenia, bowiem zostało ono wydane w innym stanie faktycznym i prawnym.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd w zakresie dopuszczalności skargi i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.p.e.a. Kwestia została rozstrzygnięta i szczegółowo omówiona w orzecznictwie (por. por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2003 r. II SAB/Wa 138/02, ONSA 2004, nr 2, poz. 89, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2007 r. II OSK 1588/06). Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku służy skarga do organu wyższego stopnia, a na postanowienie oddalające tę skargę zażalenie.
Następnie dopuszczalna jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, że podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są ograniczone treścią art. 6 § 1a u.p.e.a., co ogranicza również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, a zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi. Z treści cytowanych przepisów nie wypływa natomiast uprawnienie dla podmiotów wymienionych w art. 6 § 1a u.p.e.a. do wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny (wierzyciel) tych czynności nie wykonuje. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Po czwarte, z wyżej omówionych przyczyn na uwzględnienie nie zasługuje zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 6 u.p.e.a. przez błędne jego zastosowanie.
Po piąte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 154 p.p.s.a. przez niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca niewykonanie wyroku w zakresie modernizacji ewidencji gruntów, które ma wpływ na egzekucję rozbiórki obiektu tymczasowego i w rezultacie stanowi bezczynność organu także w zakresie rozbiórki. Kwestia ta wykracza poza zakres przedmiotowy skargi odrzuconej zaskarżonym postanowieniem Sądu I instancji. Przedmiotem tej skargi nie było niewykonanie prawomocnego wyroku, o czym mowa w art. 154 p.p.s.a. Kwestia ta podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu toczącym się pod sygnaturą II SAB/Rz 112/13 (niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Rz 825/10).
Po szóste, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 134 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i brak dokonania ustaleń istotnych dla zastosowania prawa materialnego. Przepisy te nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie doszło do rozstrzygnięcia skargi co do jej istoty. Ponadto Sąd I instancji nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, lecz dokonuje oceny ich zastosowania bądź wykładni przeprowadzonych przez organ administracji. Do tego konieczne jest jednak, żeby skarga była dopuszczalna i została skutecznie wniesiona. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie stwierdził, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Powyższych zarzutów nie może również uzasadniać rozdzielenie wniesionej przez skarżących skargi (druga ze spraw została opisana powyżej i toczy się pod sygnaturą II SAB/Rz 112/13).
Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.