Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 października 2014 r., sygnatura akt II SA/Ke 675/14, oddalił skargę K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2014 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] kwietnia 2014 r. o nakazaniu D. S. rozebrania zbiornika wodnego i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał D. S. rozebrać zbiornik wodny o wymiarach 26 m, 43 m, 18,50 m i 36 m usytuowany na terenie działki nr [...] w K. Organ administracji ustalił, że D.S. wybudował ten zbiornik bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2013 r. Dokonując takich ustaleń faktycznych organ administracji nie dał wiary twierdzeniom D. S, według którego po nabyciu w 2012 r. działki nr [...] oczyścił istniejący na tej nieruchomości od wielu lat staw.
W związku z tym przytoczył twierdzenia A. N., H. S. oraz T. D., mające potwierdzać stanowisko D. S., i stwierdził, że zeznania tych świadków złożone 29 sierpnia 2013 r., podczas oględzin zbiornika wodnego, są sprzeczne ze zdjęciem lotniczym z 1971 r., udostępnionym przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, które nie pozwala stwierdzić, aby na działce nr [...] "występowało lustro wody zbiornika".
W odwołaniu od tej decyzji D.S. podtrzymał dotychczasowe twierdzenie, że po nabyciu działki nr [...] oczyścił znajdujący się tam od wielu lat staw. Powołał się na załączone do odwołania oświadczenia A. N., H. S. oraz T. D. Twierdził też, że woda w tym stawie pojawiała się okresowo i dlatego na zdjęciu lotniczym nie widać lustra wody.
Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] maja 2014 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] kwietnia 2014 r. oraz postanowienie tego organu z [...] grudnia 2013 r. o nałożeniu na D. S. obowiązku przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, czy zbiornik wodny, którego dotyczy sprawa, powstał jako nowy od podstaw, czy w wyniku rozbudowy lub odbudowy istniejącego już zbiornika, czy też, że przebudowano lub wyremontowano zbiornik. Zdaniem organu drugiej instancji organ pierwszej instancji wadliwie oparł swoje ustalenia jedynie na dowodzie ze zdjęcia lotniczego, nieprawidłowo odrzucił oświadczenia świadków przedkładane przez D. S. oraz zaniechał przeprowadzenia innych dowodów.
Stwierdził też, że organ pierwszej instancji nie przesłuchał osób, które złożyły oświadczenia, w charakterze świadków, po uprzednim pouczeniu ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w obecności stron postępowania i z prawem zadawania przez strony świadkom pytań. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał też, że organ pierwszej instancji powinien był przesłuchać w charakterze świadków inne osoby, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz zbadać archiwalne dokumenty z rejestru gruntów.
Skarżący w skardze, domagając się uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2014 r., zarzucił:
- - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, mimo że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania i mimo że nie było konieczne wyjaśnienie jakichkolwiek okoliczności, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
- - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] grudnia 2013 r., mimo że organ odwoławczy nie ustalił, aby brak było podstaw faktycznych i prawnych do jego wydania,
- - naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że żądanie D. S. przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków powinno być uwzględnione, mimo że zeznania te nie miały dla sprawy znaczenia i służyły jedynie przedłużeniu postępowania,
- - naruszenie art. 48 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślał, że wypis z ewidencji gruntów uzyskany w 2013 r. potwierdzał, że na działce nr [...] znajduje się pastwisko, a nie zbiornik wodny. W związku z tym – jak wynika z tego uzasadnienia – skarżący uważał, że dowodzenie, iż przed 2013 r. istniał tam zbiornik wodny jest niepotrzebne i zmierza tylko do przedłużenia postępowania.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, według którego należało przeprowadzić dowód z zeznań świadków A. N., T. D. i H. S. W ocenie Sądu pierwszej instancji poprzestanie jedynie na oświadczeniach tych osób było nieprawidłowe. Jednocześnie za istotne w sprawie Sąd ten uznał to czy zbiornik wodny, którego dotyczy sprawa, istniał od wielu lat oraz czy woda pojawiała się w nim okresowo. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dane z ewidencji gruntów, na które powołuje się skarżący, są jednym z dowodów w sprawie, który należy skonfrontować z pozostałymi dowodami. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, mianowicie art. 80, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. po pierwsze, poprzez niestwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 140 k.p.a., po drugie, poprzez niestwierdzenie naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.
Przytaczając podstawy kasacyjne podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 art. 80, art. 84 § 1 i art. 140 k.p.a., gdyż uchylono nią decyzję organu pierwszej instancji, mimo że nie zostały naruszone przepisy postępowania. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i ocenił go zgodnie z zasadami logiki, wiedzy, prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego. Ponadto przytaczając podstawy kasacyjne wywiedziono, że zaskarżona decyzja narusza art. 78 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., gdyż wydając ją uznano, iż żądanie D. S. przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków powinno być uwzględnione, mimo że okoliczności, które miały być tym dowodem stwierdzone, nie miały żadnego znaczenia dla sprawy oraz mimo że przeprowadzenie tych dowodów zmierza jedynie do przedłużenia postępowania.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że w ewidencji gruntów działka nr [...] została ujawniona jako trwałe pastwisko. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że zbiornik wodny, którego dotyczy sprawa, jest nowym obiektem budowlanym lub, jeżeli nawet kiedyś na działce tej istniał staw, to nie ma z nim żadnego związku. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący uznaje za udowodniony na podstawie danych z ewidencji gruntów fakt, iż zbiornik, którego dotyczy sprawa, jest nowym obiektem budowlanym i z tego powodu przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność, że na działce nr [...] istniał od wielu lat staw było zbędne. Prawidłowe zatem było – zdaniem skarżącego – stanowisko organu pierwszej instancji, który dowodu z zeznań świadków nie przeprowadził.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien był ustalić jakie roboty budowlane zostały wykonane przez D. S. na działce nr [...] w związku z istniejącym tam obecnie zbiornikiem wodnym. Konieczne było ustalenie, czy wykonane roboty budowlane polegały na urządzeniu nowego zbiornika wodnego, czy też były to roboty budowlane, które dotyczyły istniejącego już zbiornika wodnego. Z kolei gdyby się okazało, że roboty budowlane dotyczyły istniejącego już zbiornika wodnego, to konieczne było ustalenie ich zakresu. Ustalenia te były konieczne w celu rozstrzygnięcia, czy D. S. wybudował nowy zbiornik wodny, czy też przebudował lub wyremontował istniejący zbiornik wodny, czy też w końcu wykonał takie czynności, których nie można zaliczyć do robót budowlanych, lecz jedynie do czynności związanych z utrzymaniem istniejącego zbiornika wodnego.
Dopiero takie ustalenia pozwoliłby na prawną ocenę działań D. S. Przede wszystkim dopiero wówczas można by ocenić, czy działania te podpadają w ogóle pod przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a jeżeli tak, to czy należy stosować art. 48, tej ustawy, czy też jej art. 49b albo art. 51.
Okoliczności te mogły być ustalone w oparciu o dowód z zeznań świadków – osób wskazanych przez D. S. Organ nadzoru budowlanego powinien był zatem T.D., H.S. oraz A. N. przesłuchać w charakterze świadków w sposób przewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strony postępowania powinny były być zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem. W myśl art. 79 § 2 k.p.a. stronom należało zapewnić udział w przeprowadzeniu dowodu ze świadków, w tym umożliwić zadawanie pytań i składanie wyjaśnień. Przed odebraniem zeznania organ administracji powinien był uprzedzić świadków o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a.). Z przesłuchania świadków powinien być sporządzony protokół (art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a.), z którego powinno wynikać kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 k.p.a.). Protokół przesłuchania świadków powinien być odczytany wszystkim obecnym osobom i przez nie podpisany (art. 68 § 2 k.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że T. D., H. S. oraz A. N. brali udział w oględzinach zbiornika wodnego, którego dotyczy sprawa, w dniu 29 sierpnia 2013 r. i podczas tych oględzin składali oświadczenia. Jednakże nie można tej czynności uznać za prawidłowo przeprowadzony dowód z zeznań świadków. Z protokołu oględzin nie wynika bowiem, aby zostały zachowane wskazane wyżej wymogi przeprowadzenia takiego dowodu.
Podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty przeciwko przeprowadzeniu dowodu z zeznań T. D., H. S. oraz A. N. nie są zasadne. Jak już powiedziano w sprawie istotne było wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących zbiornika wodnego na działce nr [...]. Według D.S. osoby te posiadały wiadomości, które mogły wyjaśniać przede wszystkim to czy zbiornik na tej działce istniał już przed 2013 r. Nie było też kwestionowane, że są to osoby, które z uwagi na miejsce zamieszkania, wiek i inne cechy mogą posiadać informacje dotyczące działki nr [...]. W związku z tym mogły one też wyjaśnić inne okoliczności dotyczące zbiornika znajdującego się na tej działce, w szczególności jego charakter, wielkość i sposób urządzenia. Zeznania te mogły się zatem przyczynić do wyjaśnienia sprawy i w związku z tym powinny być, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., dopuszczone jako dowód. Przed przeprowadzeniem dowodu z tych świadków nie można było ocenić, że ich zeznania nie mają w sprawie żadnego znaczenia.
W końcu przeciwko przeprowadzeniu dowodu z zeznań tych świadków nie przemawiało to, że z danych z ewidencji gruntów wynika, iż na działce nr [...] przed 2013 r. nie znajdował się żaden zbiornik wodny. Jest oczywiste, że nie można odmówić przeprowadzenia dowodu w celu wykazania istnienia określonego faktu tylko dlatego, że z innych dowodów wynika, że fakt ten nie istnieje. Nie jest też wykluczone przeprowadzenie dowodu przeciwko danym wynikającym z ewidencji gruntów. Trafnie także Sąd pierwszej instancji zauważa, że dane z ewidencji gruntów powinny być wykorzystane przy ocenie całego materiału dowodowego.
Należy w związku z tym zwrócić na nie uwagę podczas przeprowadzania dowodu z zeznań świadków, zwłaszcza, gdy okaże się, że twierdzenia świadków są sprzeczne z tymi danymi. Z góry jednakże nie można stwierdzić, że stan faktyczny powinien być ustalony zgodnie z danymi z ewidencji gruntów albo zgodnie z zeznaniami świadków. Organ administracji powinien ustalić stan faktyczny w oparciu o ocenę całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.)
Trafnie też Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że istnieje konieczność przeprowadzenia jeszcze innych dowodów, w tym dowodów z zeznań innych świadków. Jest tak przede wszystkim dlatego, że T. D., H. S. oraz A. N. to świadkowie, którzy mają potwierdzić stanowisko D. S. Organ administracji powinien w takim przypadku dopuścić z urzędu dowód z zeznań innych osób, które mogą posiadać informacje dotyczące działki nr [...] i znajdującego się na niej zbiornika.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, według którego organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz wskazane już przepisy regulujące przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trafne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.
Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.