Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 864/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku kotłowni.
Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy przeprowadził kontrolę w dniu 21 lutego 2012 r. i w dniu 27 marca 2012 r. na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w trakcie której ustalono m.in., że na działce zlokalizowany jest budynek kotłowni o wymiarach ok. 6,51 m x 4,13 m. Zgodnie z oświadczeniem [...], obiekt ten powstał w latach 1997-2006. W trakcie kontroli nie przedstawiono zezwolenia właściwego organu na budowę przedmiotowego obiektu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał prowadzone roboty oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu.
W związku z przedłożeniem żądanych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na Gminny [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł.
Następnie po niewpłaceniu w/w opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał Gminnemu [...] w W. rozbiórkę budynku kotłowni.
Odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od w/w decyzji z dnia [...] września 2014 r. wniosło Stowarzyszenie [...].
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że z ustaleń organu dokonanych na podstawie akt sprawy wynika, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], którym organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu w dniu 23 czerwca 2014 r. W związku z tym, zdaniem organu, inwestor miał świadomość konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zwłaszcza że postanowieniem tym pouczono Gminny [...], że nieuiszczenie opłaty skutkować będzie rozbiórką obiektu. Ponadto pomimo, że termin na wypełnienie obowiązku o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, został faktycznie znacznie wydłużony, gdyż decyzję rozbiórkową organ I instancji wydał dopiero w dniu [...] września 2014 r., czyli po 4 miesiącach od daty, kiedy minął 7 dniowy termin na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, opłata nie została uiszczona.
Organ odwoławczy podkreślił również, że organ powiatowy nałożył obowiązek rozbiórki na właściwy podmiot, bowiem ze statutu Gminnego [...] wynika, że klub posiada osobowość prawną. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w przepisach Prawa o stowarzyszeniach - art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Z kolei dla Stowarzyszenia [...] prowadzony jest KRS pod nr [...].
Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 864/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że bezsporne w sprawie jest, iż Gminny [...] nie posiadał pozwolenia na realizację wskazanego obiektu. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy PINB zastosował tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W związku z ustaleniem, iż Gminny [...] nie dysponował pozwoleniem na budowę, organ postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów. Strona wskazane w postanowieniu dokumenty przedłożyła.
Sąd podkreślił, że po spełnieniu tych warunków następuje kolejny etap postępowania legalizacyjnego – ustalenie opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie po przedłożeniu przez inwestora dokumentów, organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z dnia 14 czerwca 2014 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Tego postanowienia strona nie zaskarżyła, zaakceptowała zatem wszczętą procedurę legalizacji obiektu. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z koniecznych wymogów zalegalizowania budowy, jednakże w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.
Sąd podkreślił również, że decyzja rozbiórkowa nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, w tym nie uiścił opłaty legalizacyjnej, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Przy czym uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz pewnym przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej.
Nie korzystając z przywileju tego i nie uiszczając opłaty inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 i 48 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, organ nie ma podstaw prawnych do innego rozstrzygnięcia jak tylko wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę obiektu, co jednoznacznie wynika z przepisów - art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. wniosło Stowarzyszenie [...] w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy:
- a) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie rozważeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięć organów administracyjnych, pomimo iż organy te bezpodstawnie nie przyjęły, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wraz z innymi obiektami zrealizowanymi na nieruchomości przy ul. Kołowej 18 w Warszawie integralną całość stadionu piłkarskiego co oznacza, iż brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dla każdego z obiektów lecz organy powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne dla obiektów stanowiących integralną całość stadionu piłkarskiego, jak również poprzez brak uwzględnienia, iż niezłożenie dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania wynikało z uzgodnień skarżącego dokonanych z pracownikami organu I instancji, które to ustalenia nie zostały następnie dotrzymane przez organ;
- b) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji dokonania przez organ I instancji czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady działania w słusznym interesie obywateli;
- c) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięcia organu administracyjnego, w sytuacji dokonania przez organ administracyjny I instancji czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady zaufania;
- d) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji dokonania przez organ czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych;
- e) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyelniem decyzji organu administracyjnego, pomimo iż organ ten bezpodstawnie nie przyjął, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wraz z innymi obiektami zrealizowanymi na nieruchomości przy ul. Kołowej 18 w Warszawie integralną całość stadionu piłkarskiego co oznacza, iż brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dla każdego z obiektów lecz organy powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne dla obiektów stanowiących integralną całość stadionu piłkarskiego, jak również poprzez brak uwzględnienia, iż nie uiszczenie opłaty legalizacyjnej wynikało z uzgodnień skarżącego dokonanych z pracownikami organu I instancji, które to ustalenia nie zostały następnie dotrzymane przez organ.
Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nadzoru budowlanego jest zgodny z rzeczywistością. Bezspornym bowiem jest, że obiekt budowlany, którego nakazano rozbiórkę powstał w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr.bud.). W związku z powyższym w takim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 48 – 49 Pr. bud., umożliwiające legalizację w określonych sytuacjach i po spełnieniu przez inwestora nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, o których mowa w ust. 2 i 3 art. 48 Pr. bud.
Niespełnienie przez inwestora nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie, pozbawia nielegalną budowę możliwości legalizacji i obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu (art. 48 ust. 1, ust. 4 Pr. bud.). Podobne konsekwencje grożą w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej przez inwestora (art. 49 ust. 3 Pr. bud.).
W niniejszej sprawie inwestor nie uiścił w terminie opłaty legalizacyjnej, co spowodowało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie powyższych przepisów postępowania, polegało na oddaleniu skarg przez Sąd pierwszej instancji "w sytuacji dokonania przez organ I instancji czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego" Drugim argumentem świadczącym o naruszeniu powyżej wymienionych przepisów postępowania, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest to "iż brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dla każdego z obiektów lecz organy powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne dla obiektów stanowiących integralną całość stadionu piłkarskiego".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Uzasadnione zatem było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego było w stanie faktycznym tej sprawy oraz w świetle obowiązujących przepisów w pełni zgodne z prawem. Organy nadzoru budowlanego orzekając rozbiórkę poszczególnych obiektów budowlanych odrębnymi decyzjami, a nie rozbiórkę całości "stadionu piłkarskiego", jak podnosi się w skardze kasacyjnej, nie naruszyły żadnego przepisu. Trudno tu również mówić o nakazie rozbiórki "stadionu piłkarskiego" skoro nie nakazuje się rozbiórki murawy boiska, czy np. bieżni, które stanowią podstawowe składniki tego typu obiektu sportowego. Obiekt budowlany, którego nakazano rozbiórkę w tej sprawie, nie musi być obiektem niezbędnym dla stadionu piłkarskiego, gdyż nie służy wyłącznie realizacji funkcji jakie są charakterystyczne dla obiektów sportowych.
Nie może też być argumentem świadczącym o naruszeniu przepisów postępowania, wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, to że organ nadzoru budowlanego I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, sprzecznie z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego. Przedmiotem takich ustaleń nie mogło też być niezłożenie dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu, czy też nie uiszczenie opłaty legalizacyjnej przez inwestora, jak podaje się w skardze kasacyjnej.
Organy nadzoru budowlanego działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i nie mogą ich wiązać jakieś ustalenia dokonane w toku postępowania ze stroną, które by były sprzeczne z przepisami prawa, w tym przypadku sprzeczne z postanowieniami art. 48 i art. 49 Pr. bud. Z przedstawionych akt sprawy nie wynika, aby miały miejsce jakiekolwiek tego typu ustalenia pomiędzy organem a stroną postępowania (inwestorem).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.