Uzasadnienie
ZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 855/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. i D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], zasądził na rzecz skarżących solidarnie 977 złotych tytułem kosztów postępowania
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. [...] S.A. z siedzibą w B. [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającym na zaniechaniu dokonania przez organ ustaleń faktycznych określających zakres planowanych do wykonania robót;
art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;
art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji oceny projektu budowlanego pod względem jego kompletności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania H. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wytwórni mas bitumicznych - wymianę maszyny do produkcji mas bitumicznych w M. [...], na działce nr [...], położonej na terenie gminy J.. Decyzja organu II instancji została zaskarżona przez H. M. skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r.. sygn. akt: II SA/Gl 182/15 oddalił skargę H. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła H. M., zaskarżając go w całości.
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2912/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien precyzyjnie ustalić charakter i zakres wykonywanych robót budowlanych, w oparciu o przedstawiony projekt budowlany, odnosząc do pojęć i terminów zawartych w ustawach Prawo budowlane oraz Prawo ochrony środowiska, a także ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ze skargi następców prawnych H. M. – B. P. i D. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt: II SA/Gł 855/17 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz zasądził od organu administracji publicznej na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a organy I i II instancji w istocie zaniechały oceny przedmiotu udzielonego pozwolenia, nie dokonały oceny projektu budowlanego pod względem jego kompletności, co m.in. uniemożliwia weryfikację zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji uznał przy tym, że sprawa powinna zostać ponownie rozpoznana przez organ I instancji - Starostę [...], po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego. Inwestor i adresat decyzji administracyjnych stanowiących przedmiot skargi B. P. i D. M. – E. [...] S.A. kwestionuje zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W ocenie skarżącego wyrok ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy został zebrany i oceniony przez organy I i II instancji w sposób wyczerpujący i prawidłowy, nie naruszający postanowień zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zdaniem skarżącego, możliwa jest ocena zarzutów zawartych w skardze - w kierunku i kontekście wyznaczonym przez Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał dokonać precyzyjnej kwalifikacji zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Zdaniem skarżącego ustalenia w tym zakresie mogą zostać poczynione na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Zarzuty zawarte w skardze od decyzji Wojewody [...] dotyczyły trzech podstawowych kwestii: błędnego przyjęcia, że planowana inwestycja stanowi urządzenie, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzeczności projektu dołączonego przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ws. szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. Rozstrzygnięcie o zasadności podniesionych zarzutów wymaga, zdaniem inwestora, odniesienia się w pierwszej kolejności do kwestii ustalenia charakteru zamierzonych robót budowlanych oznaczonych w decyzji jako przebudowa wytwórni mas bitumicznych - wymiana maszyny do produkcji mas bitumicznych w M. [...], na działce nr [...], położonej na terenie gminy J..
W sentencji decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., w części wskazującej na rodzaj zamierzenia budowlanego, dane techniczne, rodzaj obiektu bądź robót budowlanych i kategorię obiektu, wskazano w sposób wyraźny, iż pozwolenie jest udzielane na wykonanie obiektu określanego jako "Fundament żelbetowy" o powierzchni zabudowy 273 m2, stanowiący kategorię obiektu nr VIII. Wynika to z charakterystyki maszyny do produkcji mas bitumicznych, która miała zostać posadowiona na przedmiotowym fundamencie. Zdaniem inwestora, z punktu widzenia pojęć i terminów zawartych w przepisach ustawy Prawo budowlane, sama wytwórnia mas bitumicznych nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w wersji obowiązującej w chwili wydania zaskarżonej decyzji), który stanowi, że obiekt budowlany to: budynek wraz z instalacjami i urządzaniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury.
Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem* urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Jak wynika z powyższej definicji, przyjęcie przez ustawodawcę w omawianym zakresie za budowlę "części budowlanych urządzeń technicznych", takich jak np. kotły, piece przemysłowe, elektrownie jądrowe i inne urządzenia (katalog otwarty), wskazuje, że jego intencją było nie traktowanie każdego obiektu budowlanego jako całości, ale wyróżnienie w nim części budowlanych i "niebudowlanych". Takiej interpretacji omawianych przepisów nie zaprzecza treść art. 3 pkt 1 lit. b ustawy prawo budowlane, który stanowi, że ilekroć w ustawie mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-“ użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Wymieniając w nim instalacje i urządzenia ustawodawca tych pojęć nie zdefiniował. Nie odniósł ich również wprost do urządzeń technicznych i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie są to więc pojęcia tożsame.
Przepis art. 3 pkt 1 prawa budowlanego definiuje obiekt budowlany poprzez enumeratywne wymienienie trzech typów tych obiektów, definiując każdy z tych obiektów w dalszej swojej części (art. 3 pkt 2, 3 i 4). Zdaniem skarżącej kasacyjnie stosując zasady wykładni systemowej wewnętrznej, skoro budowlą (obiektem budowlanym) są części budowlane urządzenia technicznego, to ten obiekt budowlany nie może składać się z innych obiektów budowlanych. Gdyby ustawodawca chciał, aby urządzenia techniczne były uważane za budowlę (obiekt budowlany), wówczas nie definiowałby jako budowli (obiektów budowlanych) ich części budowlanych. Innymi słowy budowla nie musi stanowić całości użytkowej, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą (obiektem budowlanym) budowlą mogą być także same części budowlane urządzeń technicznych. Wytwórnia mas bitumicznych, jak wynika także z materiału dowodowego przedłożonego przez uczestnika postępowania na rozprawie, stanowi całość użytkową zintegrowane urządzenie typu [...], posiadające jednoznacznie określoną przez producenta specyfikację techniczną i kartę techniczną.
Podkreślenia wymaga, iż urządzenia nie było projektowane na zlecenie inwestora, ponieważ inwestor zdecydował się skorzystać z gotowego urządzenia. Zatem zamierzenie inwestycyjne w przypadku wytwórni mas bitumicznych składa się zatem zasadniczo z dwóch części - stricte budowlanej (będącej przedmiotem pozwolenia na budowę), polegającej na przygotowaniu podłoża (wylaniu fundamentu) przed montażem wytwórni mas bitumicznych oraz samego montażu, który jest dokonywany przez producenta urządzenia, który polega na złożeniu poszczególnych elementów urządzenia dostarczonych na miejsce inwestycji oraz przytwierdzeniu go do fundamentu. Taka konstrukcja pozwała na łatwy montaż lub demontaż bez wykonania prac budowlanych. Nadmienić należy, iż przedmiotowe urządzenie zostało już uprzednio nabyte przez inwestora i było zainstalowane na nieruchomości położonej w S.. Wyłącznie zatem część budowlana - fundament znajdujący się pod urządzeniem stanowi obiekt budowlany i biorąc pod uwagę takie ustalenie, należy dokonać oceny zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa, w tym z planem zagospodarowania przestrzennego.
W rozpatrywanej sprawie roboty budowlane sprowadzają się istocie do wykonania fundamentu, a następnie montażu na nich nowego urządzenia (w miejsce istniejącej instalacji [...] o wydajności 160 mg/h). Sieć uzbrojenia terenu pozostała praktycznie bez zmian. Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym - wskazane powyżej ograniczenie wysokości zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyć może zatem wyłącznie fundamentu, którego budowa oczywiście nie naruszy dopuszczalnych norm zabudowy, w zakresie maksymalnej wysokości. Należy także zauważyć, iż plan miejscowy, w jego § 18 pkt 2 wyraźnie przewiduje, iż dla terenów o podstawowym znaczeniu produkcyjno- przemysłowym wprost przewidziana jest możliwość realizacji nowych obiektów oraz rozbudowy i przebudowy istniejących.
Tym samym, zarzuty sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mają jakichkolwiek uzasadnionych podstaw, co jest możliwe do stwierdzenia bez konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Inwestor nie podziela także twierdzenia Sądu I instancji, aby organy obu instancji, wbrew regulacji art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie dokonały oceny projektu budowlanego pod względem jego kompletności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wskazał przy tym, jakich w jego ocenie elementów pozbawiony jest projekt budowlany dołączony przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Reasumując, w ocenie inwestora nie było podstaw do stwierdzenia, że materiał dowodowy zebrany w tej sprawie nie pozwala Sądowi I instancji na ocenę zaskarżonej decyzji w kierunku wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny i brak było podstaw do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne było dotknięte naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania chociaż skarżąca kasacyjnie twierdzi, że tylko na naruszeniu przepisów postępowania wskazując na pkt. 2 wskazanego wyżej artykułu gdyż art. 35 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego jest normą prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie podniesione w niej zarzuty.
Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na co wskazuje także uzasadnienie skargi kasacyjnej jest okoliczność, że sprawa już raz była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wyrokiem z 20 lipca 2017 r. w sprawie II OSK 2912/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2015 r. II SA/Gl 182/15 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym istotny do dalszych rozważań jest art. 190 p.p.s.a., który stanowi – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez NSA.
Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie spółka nie zarzuciła naruszenia tego przepisu sądowi I instancji. Nie można zatem obecnie formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z tymi wyrażonymi w sprawie II OSK 2912/15 jak i nie można odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Wyżej wskazany przepis w sposób jasny i kategoryczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania. Nie posiada on już na tym etapie postępowania swobody w zakresie wykładni prawa, nie może też odstąpić od zaleceń co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA.
Aktualnie obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 808/17). Poprzednio orzekając, w wyroku z 20 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestią podstawową w przedmiotowej sprawie jest czego dotyczy pozwolenie na budowę czyli decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] gdyż z wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że E. [...] S.A. wystąpiła o wydanie decyzji o rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, w tym samym wniosku inwestycję określiła też jako "przebudowa wytwórni mas bitumicznych".
Decyzja organu architektoniczno-budowlanego z [...] sierpnia 2014r. zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na "przebudowę wytwórni mas bitumicznych – wymiana maszyny do produkcji mas bitumicznych". Natomiast w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2011 r. Wójt Gminy [...] ustalił "środowiskowe uwarunkowania zgodę na realizację przedsięwzięcia pn. Budowa wytwórni mas bitumicznych o wydajności 240 Mg/h", a z uzasadnienia tej decyzji wynika, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie wytwórni mas bitumicznych w miejscowości M. [...], obejmującej wymianę istniejącej instalacji [...] w wydajności 16 MG/h i czasie pracy 1600 h/rok, na instalację do produkcji mas bitumicznych o wydajności 240 Mg/h, przewidywana roczna wielkość produkcji wynosić będzie 384000 Mg/rok. Jakie urządzenia będą wchodziły w skład instalacji wynika z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej.
Natomiast sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2015 r. (II OSK 182/15) wskazał, że z przedstawionego projektu budowlanego wynika, że zakres robót obejmować będzie wykonywanie fundamentów, a następnie montaż na nich nowego urządzenia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika również, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest przygotowanie podłoża - wylanie fundamentów, a następnie montaż urządzenia (k. 5 niniejszego uzasadnienia). Wskazane wyżej pojęcia jak: budowa, rozbudowa, przebudowa, wolno stojąca instalacja przemysłowa czy urządzenie techniczne mają ściśle określone definicje zarówno w prawie budowlanym jak i prawie ochrony środowiska oraz ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Z tych przyczyn, jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku należy precyzyjnie ustalić charakter i zakres wykonywanych robót budowlanych w oparciu o przedstawiony projekt budowlany odnosząc to do pojęć i terminów zdefiniowanych w wyżej wymienionych ustawach.
Po dokonaniu zaś właściwej kwalifikacji inwestycji będzie możliwe ustalenie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji sąd I instancji, związany powyższą oceną prawidłowo uznał, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony. Zgodzić się należy też z sądem wojewódzkim, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych i w przedmiotowej sprawie organy architektoniczno-budowlane obu instancji w ogóle nie ustaliły co ma być przedmiotem udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych względów dokonując oceny zaskarżonego wyroku mając na względzie zakres związania sądu I instancji wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającego z wyroku zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.