Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 910/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się orzeczenia (pkt 1) oraz zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W piśmie z dnia 24 sierpnia 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej (dalej: PINB w Rudzie Śląskiej) D. W. wniósł o legalizację i wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego w 1993 r. garażu blaszanego zlokalizowanego w R. przy ul. [...].
PINB w Rudzie Śląskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane z 1994 r.), nakazał D. W. rozbiórkę zrealizowanego bez pozwolenia na budowę garażu blaszanego (nr [...]) usytuowanego przy ul. [...] w R. na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...].
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że według twierdzeń D. W. garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1993 r., zatem do jego legalizacji mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Lokalizacja garażu nie narusza obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Stan techniczny garażu nie budzi zastrzeżeń. W ocenie organu pomimo tego nie jest możliwa jego lokalizacja, gdyż przedmiotowy garaż jest usytuowany bezpośrednio na wodociągu Ø 1200 mm, co powoduje, że stanowi bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz zagrożenie bezpieczeństwa mienia. W takiej sytuacji nakaz jego rozbiórki wynika wprost z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Po rozpoznaniu odwołania D. W. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał Gminie R. rozbiórkę garażu blaszanego (nr [...]) usytuowanego przy ul. [...] w R. na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] oraz [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w Rudzie Śląskiej co do podstaw i konieczności orzeczenia o rozbiórce garażu w oparciu o treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu na istniejącej magistrali wodociągowej - w szczególności mając na uwadze rozmiar tego wodociągu. Takie usytuowanie garażu narusza wymogi określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i przesądza o konieczności orzeczenia o jego rozbiórce.
Zdaniem organu odwoławczego PINB w Rudzie Śląskiej błędnie ustalił jednak adresata decyzji rozbiórkowej. Wskazał, że nie jest możliwe kierowanie nakazu rozbiórki do innych podmiotów niż określone w art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie grunt należy do Gminy R., zaś D. W. nie jest inwestorem budowy garażu. "Nabył" on garaż w 2010 r. a obecnie bezumownie korzysta z gruntu, na którym garaż jest usytuowany. Przypomniał, że nie istnieje prawna możliwość przeniesienia własności samego budynku bez gruntu, a także nabycia statusu inwestora. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego nakaz rozbiórki garażu winien zostać nałożony na właściciela gruntu, jako podmiot dysponujący najszerszymi prawami do rzeczy, przez co decyzja będzie zawsze wykonalna.
W skardze na powyższą decyzję Gmina R. wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez nałożenie obowiązku rozbiórki garażu na Gminę w sytuacji, gdy nie jest ona inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu. Nadto zdaniem skarżącej decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego oraz z naruszeniem art. 47 § 1 i 2 i art. 48 k.c. poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy należy go uznać za rzecz ruchomą. Uzasadniając te zarzuty podniesiono, że teren, na którym garaż jest usytuowany, był oddany przez Gminę do używania pod garaż przynajmniej od 2001 r. Zgodnie z zawieranymi umowami najmu najemca po rozwiązaniu umowy był zobowiązany rozebrać posadowione na gruncie obiekty i teren uporządkować.
Początkowo teren pod garaż był wynajmowany E. L., która poczynione nakłady na gruncie w postaci garażu przekazała swojej córce Z. K., która z kolei przedmiotowy garaż sprzedała [...] sierpnia 2010 r. D. W. Zdaniem skarżącej w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, czy garaż jest trwale związany z gruntem (posiada fundamenty) i czy jest możliwość jego "oderwania" od gruntu bez uszkodzenia konstrukcji garażu. W konsekwencji nie ustalono też, czy nie jest połączony z gruntem jedynie dla przemijającego użytku w rozumieniu art. 47 § 3 k.c. W ocenie skarżącej posadowienie garażu przy zastosowaniu metalowych umocowań wskazuje na możliwość odłączenia (oderwania) całej jego konstrukcji od gruntu bez jego uszkodzenia, a zatem garaż blaszany należy uznać za ruchomość.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że w sprawie legalizacji przedmiotowego garażu mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd uznał, że prawidłowo wskazano podstawę prawną orzeczenia nakazu rozbiórki garażu - art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jak i art. 37 ust. 2 tej ustawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu nie powinna być jednak skierowana do skarżącej Gminy.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że przedmiotowy garaż jest niewątpliwie obiektem trwale związanym z gruntem. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że garaż stanowi rzecz ruchomą i błędne było powołanie się przez organ odwoławczy na treść art. 48 k.c..
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nakaz rozbiórki nie mógł być skierowany do D. W. jako osoby, która obecnie użytkuje garaż i dysponuje prawem do nakładów związanych z jego realizacją. Zdaniem Sądu wbrew stanowisku organu odwoławczego brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że za inwestora w rozumieniu art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. można uznać jedynie podmiot, który bezpośrednio zorganizował proces budowlany, którego rezultatem było powstanie obiektu budowlanego. Przymiot ten można bowiem przypisać także następcy prawnemu takiego podmiotu, który prawo do takich nakładów uzyskał w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem, który je poniósł za zgodą właściciela nieruchomości, na której zostały one poczynione i w wyniku których powstał obiekt budowlany przewidziany w tej umowie. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy w umowie z właścicielem gruntu jego użytkownik zobowiązał się w przypadku jej rozwiązania lub wygaśnięcia usunąć istniejące na gruncie obiekty budowlane i teren uporządkować.
Sąd podkreślił, że przedmiotowy garaż użytkuje w dalszym ciągu D. W. a właściciel nieruchomości, na której garaż jest posadowiony (skarżąca), nie tylko nie sprzeciwia się, ale wprost żąda, aby nakaz rozbiórki został skierowany do użytkownika garażu jako do podmiotu mającego prawo do nakładów związanych z jego realizacją (posiadającego przymiot inwestora) oraz zobowiązanego wobec właściciela gruntu do usunięcia z niego zrealizowanego na nim obiektu budowlanego (garażu). Zaznaczył też, że garaż przylega bezpośrednio do terenu powszechnie dostępnego graniczącego z drogą publiczną i D. W. w dalszym ciągu włada przedmiotowym garażem, co umożliwia mu wykonanie nakazu rozbiórki.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 133 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. polegające na tym, że Sąd nie dokonał pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, wyprowadzając z materiału dowodowego wnioski nielogiczne i niespójne oraz prowadzące do błędnych ustaleń faktycznych, w ten sposób, że:
- – Sąd powołując się na treść dokumentów dołączonych do skargi (umów najmu) nie dokonał jednak ich analizy w kontekście ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, w tym w szczególności całkowicie pominął fakt, że zgodnie z twierdzeniami skarżącej teren, na którym garaż jest usytuowany, był oddany przez Gminę w najem dopiero od 2001 r., podczas gdy zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów obydwu instancji (a także twierdzeniami skargi) budowa garażu została zakończona najpóźniej w 1993 r.; jednocześnie pierwsza z powołanych umów - umowa najmu z E. L. z 2001 r. oddawała jej w najem grunt wraz z posadowionym na niej garażem, który tym samym nie stanowił (i nie mógł stanowić) nakładów najemcy na wynajmowaną nieruchomość; dlatego też niezależnie od pozostałych zarzutów Sąd błędnie uznał, że to E. L. poniosła nakłady, w wyniku których powstał obiekt przewidziany w umowie najmu, a następnie prawa do tych nakładów przeniosła na dalsze podmioty; z tego "następstwa prawnego" co do nakładów Sąd wywiódł następnie, że następcom prawnym E. L. przysługuje kolejno nabywany przez nich status "inwestora" oraz osoby zobowiązanej do dokonania rozbiórki garażu;
- – Sąd powołując się na treść dokumentów dołączonych do skargi (umów najmu) pominął treść umowy najmu z dnia [...] stycznia 2011 r. zawartej pomiędzy Gminą R. a D. W., w tym w szczególności jej § 3, z którego wynika, że umowa ta wygasła z dniem 1 września 2012 r., a z chwilą jej wygaśnięcia najemca zobowiązany był wydać skarżącej grunt wraz ze znajdującym się na nim obiektem budowlanym (z wyłączeniem przypadku, gdy najemca do daty rozwiązania umowy "przekazał nakłady" osobie trzeciej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło), a tym samym od 1 września 2012 r. zarówno tytuł prawny do gruntu jak i tytuł prawny do wszelkich znajdujących się na gruncie obiektów budowlanych w tym garażu przysługuje wyłącznie skarżącemu - w rezultacie powyższego Sąd błędnie uznał, że D. W. "dysponuje prawem do nakładów związanych z jego realizacją" i tym samym uzyskuje w drodze swoistej sukcesji status prawny inwestora garażu objętego postępowaniem;
- – Sąd pominął informację skarżącej z dnia 2 października 2013 r., zgodnie z którą D. W. nie przysługuje żaden tytuł prawny do gruntu objętego postępowaniem, ale korzysta on z gruntu bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, w rezultacie czego Sąd błędnie uznał, że decyzja nakładająca na D. W. obowiązek rozbiórki przedmiotowego garażu będzie decyzją możliwą do wykonania przymusowego w drodze egzekucji administracyjnej, skoro "włada on przedmiotowym garażem" a tym samym "może bez przeszkód nakaz rozbiórki garażu w każdej chwili wykonać";
- – Sąd pominął znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, zgodnie z którymi inwestycja objęta postępowaniem (garaż) została zakończona w 1993 r., a tym samym status inwestora może być oceniany wyłącznie wobec chwili z daty zakończenia budowy,
- – Sąd wyprowadził ze zgromadzonego materiału dowodowego wnioski wewnętrznie sprzeczne i niespójne logicznie: z jednej strony uznając, że (i) "nie można (...) podzielić stanowiska Skarżącej, że garaż stanowi rzecz ruchomą" (str. 5 uzasadnienia wyroku) - tym samym Sąd uznał, że przedmiotowy garaż jest obiektem budowlanym stanowiącym część składową gruntu, która zgodnie z art. 47 k.c. nie może stanowić odrębnego od gruntu przedmiotu własności ani innych praw rzeczowych, a jednocześnie stwierdził, że (ii) prawo do tego obiektu budowlanego (garażu) nabył D. W. (str. 6 uzasadnienia wyroku), pomimo że powołany wyżej przepis bezwzględnie obowiązujący wyklucza jakikolwiek samodzielny obrót cywilnoprawny częściami składowymi gruntu,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 30 § 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd błędnie uznał, że status inwestora określony w art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podlega sukcesji w razie przeniesienia władania (lub przeniesienia praw - pojęciami tymi Sąd posługuje się zamiennie) w stosunku do obiektu budowlanego, w związku z czym Sąd błędnie uznał, że adresatem wydanych na gruncie niniejszej sprawy nakazów organu nadzoru budowlanego powinien być D. W., który obiektem tym faktycznie włada bez jakiegokolwiek tytułu prawnego i który go nie wybudował ani nie finansował jego budowy; tym samym Sąd uznał pośrednio, że interes prawny, o którym mowa jest w art. 28 k.p.a., a tym samym status strony postępowania administracyjnego, może mieć swoje źródło we władaniu nie opartym o jakąkolwiek normę prawa materialnego;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy nałożenie obowiązków na podmiot, któremu Sąd przypisał status inwestora, a nie na zobowiązanego zgodnie z powyższym przepisem - właściciela obiektu budowlanego i jednocześnie właściciela gruntu, na którym obiekt ten jest posadowiony;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uchylił prawidłowy akt administracyjny, natomiast w jego miejsce nakazał wydanie decyzji niewykonalnej w znaczeniu prawnym (gdyż nie jest możliwe jego wykonanie przez podmiot niedysponujący żadnym tytułem prawnym ani do gruntu, ani do znajdującego się na nim obiektu budowlanego) i faktycznym (stan faktyczny, jakim jest władanie, może ulegać dowolnym i nieograniczonym zmianom, w tym także polegającym na chwilowym lub trwałym porzuceniu władaną rzeczą);
- 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym Sąd nie wyjaśnia jednoznacznie, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien wydać nakaz wyłącznie na podmiot władający faktycznie obiektem budowlanym, który jednak nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której jest posadowiony, czy też powinien być wydany na tego inwestora oraz na właściciela nieruchomości (uzasadnienie Sądu jest również o tyle nieprecyzyjne, że nie określa, kto zdaniem Sądu jest obecnym właścicielem obiektu budowlanego);
- 6) art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic kontroli sądowoadministracyjnej i uzależnianie treści rozstrzygnięcia administracyjnego od podniesienia przez D. W. zarzutu niemożliwości wykonania nakazu rozbiórki, która to okoliczność ma w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym charakter obiektywny i niezależny od tego, czy strona go podnosi, czy nie.
Wskazano, że uchybienia te miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż w ich wyniku Sąd pierwszej instancji uchylił prawidłową decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającą obowiązek rozbiórki na jedyny podmiot, któremu w dacie orzekania przez ten organ przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości oraz stanowiącego jej część składową obiektu budowlanego (garażu blaszanego posadowionego na fundamentach betonowych), jednocześnie nakładając na organ odwoławczy obowiązek wydania nakazu rozbiórki wyłącznie na ten podmiot, który obiektem tym chwilowo faktycznie włada, bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, w tym bez tytułu prawnego do gruntu na którym obiekt jest posadowiony.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) błąd subsumpcji (niewłaściwe zastosowanie) art. 676 Kodeksu cywilnego, polegające na tym, że Sąd w wyniku opisanych w pkt. I naruszeń procesowych uznał, że obiekt budowlany (garaż), jak i najemca (Pani L.) otrzymał od wynajmującego do używania wraz z gruntem, stanowi nakłady najemcy na ten grunt;
- 2) dokonanie błędnej wykładni art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 30 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że status inwestora jako swoiste prawo zbywalne podlega sukcesji, a tym samym adresatem nakazu rozbiórki powinien być nie kolejny z podmiotów wymienionych w powyższym przepisie (tj. właściciel obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, będący jednocześnie właścicielem gruntu), ale tenże inwestor - nabywca statusu prawnego inwestora, przy czym jest to wykładnia o tyle niespójna logicznie, że "przejście" statusu prawnego inwestora Sąd wiąże z "przejściem praw" do obiektu budowlanego, wynikającym z przejścia władania nad tym obiektem;
- 3) niezastosowanie art. 191 i art. 58 ust. 1 oraz błędną wykładnię art. 47 Kodeksu cywilnego, w wyniku których Sąd uznał, że możliwe jest nabycie w drodze cywilnoprawnej praw do części składowej nieruchomości (trwale związanego z gruntem garażu na fundamentach betonowych), z którego to nabycia Sąd wywiódł następstwo prawne w zakresie "statusu inwestora";
- 4) dokonanie błędnej wykładni art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 6 k.p.a. polegające na pominięciu cechy bezwzględnego obowiązywania norm prawa administracyjnego, które nie mogą zostać wyłączone w drodze umowy cywilnoprawnej - a do takiego skutku prowadzi interpretacja przyjęta w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym gdy w umowie z właścicielem gruntu jego użytkownik zobowiązał się w przypadku jej rozwiązania lub wygaśnięcia usunąć istniejące na gruncie obiekty budowlane i teren ten uporządkować, umowa taka wiąże organ nadzoru budowlanego.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione na wstępie zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Pismem z dnia 21 października 2015 r. udział w niniejszej sprawie zgłosił Prokurator.
Na rozprawie dnia 18 stycznia 2017 r. Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Analiza zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia, uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz skargi kasacyjnej prowadzą do wniosku, że spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: kto w okolicznościach niniejszej sprawy powinien być podmiotem zobowiązanym do rozbiórki blaszanego garażu zlokalizowanego w R. na działce nr [...] oznaczonego nr [...]. Organ odwoławczy wskazał bowiem jako adresata właściciela nieruchomości - Gminę R., zaś Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczności sprawy nakazują nałożyć przedmiotowy obowiązek na użytkownika garażu, czyli D. W. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić.
Art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, podobnie jak art. 52 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wskazuje, że osobami, na których ciąży obowiązek dokonania, na swój koszt, rozbiórki obiektu (lub jego części), jest jego inwestor, właściciel lub zarządca. Sformułowanie przepisu wskazywałoby wprawdzie, iż to inwestor odpowiedzialny jest w pierwszej kolejności za przywrócenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, w tym do rozbiórki obiektu, jednakże nie oznacza to, że w każdej sytuacji to ten właśnie podmiot winien być adresatem decyzji. Innymi słowy: kolejność wskazana przez ustawodawcę nie obliguje organu do wskazywania adresata decyzji bezwzględnie w takiej kolejności, jaka została wymieniona w ustawie. Wybór osoby, na którą należy nałożyć omawiany obowiązek, winien być dokonany przez organ prowadzący postępowanie i być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. A zatem należy dokonać takiej interpretacji art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., aby nakaz rozbiórki został skierowany do tej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania.
Podkreślenia wymaga także, że omawiany problem był wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie w orzecznictwie tego Sądu prezentowany jest pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14, LEX nr 2108447, oraz w wyroku z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135).
Przyjmuje się także, że nałożenie omawianego obowiązku na podmiot, który nie posiada prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane stanowi kwalifikowaną wadę prawną i uzasadnia przyjęcie, że taka decyzja dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
W świetle powyższego rację ma skarżący kasacyjnie organ administracji, że w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki obiektu winien być nałożony na właściciela gruntu, to jest Gminę R., albowiem jedynie ten podmiot spośród wymienionych w art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. będzie miał możliwość wykonania obowiązków. Oczywiście nie można odmówić słuszności twierdzeniom Sądu pierwszej instancji co do tego, że nie każdy przypadek nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który jednocześnie nie jest właścicielem, będzie stanowił o niewykonalności decyzji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (tak min. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842).
Wprawdzie orzeczenie to odnosi się do wyboru podmiotów zobowiązanych do rozbiórki w oparciu o art. 52 obecnie obowiązującej ustawy jednakże biorąc pod uwagę zbliżoną treść tych przepisów stanowisko tam wyrażone ma w pełni zastosowanie również do spraw, w których organ zobligowany jest stosować reżim przepisów ustawy z 1974 r.
Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Kluczowe bowiem znaczenie dla powyższej oceny ma fakt, że D. W. nie przysługuje żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Jak słusznie podniósł skarżący kasacyjnie, a co wynika z umowy znajdującej się w aktach sprawy (k.10 akt sądowych), umowa najmu nieruchomości zawarta dnia [...] stycznia 2011 r. wygasła z dniem 1 września 2012 r. Zgodnie z treścią jej § 3 ust. 2 najemca zobowiązany był z chwilą wygaśnięcia umowy wydać grunt właścicielowi protokołem zdawczo -odbiorczym z wyłączeniem przypadku, gdy nakłady zostaną przekazane osobie trzeciej.
Słusznie także podniósł organ administracji, że ustalenia organu, których żadna ze stron nie kwestionowała, nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy D. W. korzysta z praw i obowiązków inwestora przedmiotowej inwestycji.
Wprawdzie nie można podzielić wątpliwości organu co do tego, że status inwestora, co do zasady, może podlegać sukcesji na skutek sprzedaży nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki lub nawet sprzedaży obiektu trwale związanego z gruntem, czyli nakładu na ten grunt, który to obiekt objęty jest wspomnianym nakazem, co jednak nie oznacza samo przez się, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że status taki przysługiwałby odwołującemu się, gdyby nabył przedmiotowy garaż od jego inwestora. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, aby Z. K. albo jej matka E. L., która była poprzednio użytkownikiem garażu, były jego inwestorem. Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że obiekt został zrealizowany ok. 1993 r. i przez długi czas to właśnie Gmina była jego posiadaczką. Umowa najmu z E. L. została zawarta dopiero w 2001 r. Co więcej fakt, że w niniejszej sprawie inwestor nie został jednoznacznie ustalony, został przyznany przez Gminę w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Ta okoliczność przesądza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o trafności twierdzeń organu administracji co do tego, że brak jest podstaw do nałożenia przedmiotowego obowiązku na D. W. Skoro nie można przyjąć, że jest on następcą, sukcesorem inwestora przedmiotowej inwestycji, co więcej nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, to nałożenie na niego tego obowiązku zostało dokonane z naruszeniem art. 38 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Nałożenie bowiem obowiązku dokonane byłoby na podmiot, który nie został wymieniony w tym przepisie. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia przedmiotowego obowiązku na użytkownika obiektu objętego nakazem rozbiórki. Nie stoi na przeszkodzie takiej ocenie Sądu zapis zawarty w § 7 umowy najmu z dnia 31 stycznia 2011 r., z którego miałoby wynikać, że z chwilą wygaśnięcia umowy najemca zobowiązuje się zwrócić przedmiot w takim stanie zagospodarowania, w jakim powinien się znajdować przy prowadzeniu prawidłowej gospodarki a istniejące obiekty budowane na żądanie wynajmującego najemca zobowiązał się we własnym zakresie rozebrać, a teren uporządkować. Powyższe umowne postanowienia mogą być przedmiotem roszczeń jedynie w drodze cywilnoprawnej i w żaden sposób nie mogą kształtować treści zobowiązania administracyjnoprawnego.
Konkludując, rację ma skarżący kasacyjnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 133, art. 134 § 1 i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy natomiast orzekanie na takiej podstawie oznacza, że organ ma obowiązek brać pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego jak i sądowego. Umowy dołączone do skargi nie zostały przez Sąd należycie zweryfikowane i ocenione. Konsekwencją powyższego było również, co słusznie podniósł organ administracji, błędne ustalenie, że D. W. posiada status inwestora w niniejszej sprawie. Tym samym słusznie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974r.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia tego przepisu. Pamiętać wszak należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest skuteczny li tylko z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie godzi się z przyjętą przez Sąd oceną prawną.
Uzasadnienie rozstrzygnięcia zawiera również stanowczą ocenę charakteru obiektu podlegającego rozbiórce. Nie budził wątpliwości Sądu, że omawiany garaż jest obiektem trwale związanym z gruntem a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ocenę tę podziela. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko wskazując, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. A zatem o tym, czy dane urządzenie jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z podłożem. Takim obiektem jest niewątpliwie garaż będący przedmiotem niniejszego postępowania.
Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie, że w niniejszym postępowaniu organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji winny ocenić skuteczność umów przeniesienia własności garażu. Taka ocena mogłaby być dokonana jedynie przez sąd powszechny.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a oceniając dodatkowo, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Sąd rozpoznał skargę. W świetle powyższych rozważań nie ma racji Gmina R., że okoliczności sprawy nie uzasadniały nałożenia na skarżącą Gminę obowiązków dotyczących rozbiórki garażu blaszanego. Nie jest sporne w sprawie, że Gmina jest właścicielem gruntu, natomiast D. W. nie przysługuje żaden tytuł prawny nie tylko do gruntu, ale i do garażu, albowiem umowa najmu łącząca strony wygasła.
Nie można również podzielić zarzutu skarżącej Gminy, że w sposób wadliwy organ odwoławczy ustalił, iż omawiany garaż stanowi część składową gruntu jako trwale z nim związany zamiast uznać go za rzecz ruchomą. Ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił.
I wreszcie, rozpoznając skargę Gminy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi – o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że nie jest kwestionowane, iż w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności, które uzasadniały wydanie decyzji w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy. Niewadliwe i niekwestionowane są bowiem ustalenia organu co do tego, iż garaż został zlokalizowany z kolizji z przebiegającym na tym terenie wodociągiem, co uniemożliwia jego zalegalizowanie. Trafnie zatem organ przyjął, że obiekt ten powoduje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, jak i bezpieczeństwa mienia, co uzasadniało nakazanie jego rozbiórki.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 tej ustawy.