Uzasadnienie
II OSK 1026 / 12
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. B. i S. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynek biurowo-socjalny z funkcją mieszkalną.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm. –dalej zwanej Prawem budowlanym) wymierzył E. B. i S. B., jako inwestorom, karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 60.000 zł.
Jak wskazał organ pierwszej instancji, inwestorzy prowadzą budowę na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2000 r., w którym nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Według zatwierdzonego projektu budowlanego kubatura obiektu wynosi 2052,23m3. W decyzji o pozwoleniu nie zaliczono obiektu do odpowiedniej kategorii, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy tego nie przewidywały. Obecnie jednak, biorąc pod uwagę jego głównie biurową funkcję, należy zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane zaliczyć go do kategorii XVI obiektów budowlanych.
Postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte na skutek powiadomienia przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubinie, który w toku przeprowadzanej w obiekcie kontroli sanitarnej ujawnił użytkowanie części pomieszczeń obiektu w budowie. Stwierdzono użytkowanie ciągów komunikacyjnych, niektórych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, biura kierownika, biura księgowej, szatni czystej i brudnej, jadalni i warsztatu. Budowa budynku nie została zakończona, gdyż pozostało do wykonania wybudowanie ściany frontowej oraz liczne roboty instalacyjne i wykończeniowe na parterze i piętrze. Przy obiekcie znajdowała się tablica informacyjna budowy oraz tablica,,Teren budowy. Wstęp wzbroniony". W obiekcie przebywali pracownicy, którzy korzystali z udostępnionych przez inwestora pomieszczeń. Użytkowanie budynku potwierdzała dokumentacja kontroli sanitarnej oraz kontroli obiektu, a także fotografie wykonane w toku kontroli.
Przesłuchany świadek potwierdził, że w dniu kontroli z szatni korzystało dwóch pracowników zakładu produkcji kostki betonowej. Inwestor do protokołu kontroli obiektu wniósł uwagę, że użytkuje budynek, aby wykonać zalecenia państwowej inspekcji pracy.
Obliczając wysokość kary, organ administracji publicznej wskazał, że inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku biurowo-socjalnego z funkcją mieszkalną (kat. XVI obiektów budowlanych) bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kara stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (12) i wielkości obiektu (1), z tym, że stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (5.000 zł).
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. uznając ustalenia i oceny dokonane przez organ pierwszej instancji za prawidłowe.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli E. B. i S. B., zarzucając mu naruszenie art. 57 ust. 7 i art. 59 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał ją za niezasadną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, między innymi, w kontrolowanej sprawie administracyjnej nie było podstaw do rozważania zagadnień międzyczasowych, gdyż organy administracji publicznej zastosowały art. 55 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu, powołując się na obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wynikający z decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Z kolei współczynnik kategorii obiektu miał znaczenie dopiero przy obliczaniu wysokości należnej kary. Przytoczona w tym zakresie przez organ wykładnia nie była w pełni prawidłowa. Skoro jednak zdaniem Sądu karę wymierzono za użytkowanie części obiektu, to istotna była kategoria tylko tej części. Ograniczenie oceny do użytkowanej samowolnie części pozwalało na przyjęcie kategorii XVI (biura).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżący nie twierdzili, że sama budowa była nielegalna z powodu jej prowadzenia na podstawie pozwolenia, które wygasło, zostało uchylone lub było nieważne, to organ administracji publicznej nie miał obowiązku rozważania tych szczególnych przypadków, wyłączających dopuszczalność wymierzenia kary. Co więcej, skarżący nie zgłosili zarzutów dotyczących istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Twierdzili, że są świadomi istnienia tego obowiązku.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny, podzielając ocenę organu I instancji. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał przy tym obowiązku poszukiwać za skarżących okoliczności i dowodów, które by uwolniły ich od odpowiedzialności. Ciężar dowodu okoliczności zwalniających od kary obciążał skarżących, a czynności tej oni nie dopełnili.
Z przedstawionych wyżej powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. B. i S. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- – art. 54 Prawa budowlanego przez nieudzielanie pozwolenia na użytkowanie częściowe;
- – art. 59 Prawa budowlanego przez zastosowanie niewłaściwej kategorii obiektu i w związku z tym niewłaściwe naliczenie wysokości kary.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, między innymi, że zamysłem inwestora była budowa obiektu etapami, co było dopuszczane przez Prawo budowlane w czasie projektowania tego obiektu. W pierwszym etapie realizacji projektu budowlanego wykonano część socjalną obiektu, a następnie inwestor wystąpił o częściowe zezwolenie na użytkowanie jego części. Decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. W związku z faktem, że w przeszłości wnoszący skargę kasacyjną uzyskiwali zezwolenia na częściowe użytkowanie obiektu byli przekonani, że mogą przystąpić do użytkowania części obiektu.
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, skoro projektowany budynek składał się z trzech segmentów, to użytkowanie jednego z nich nie zagrażało bezpieczeństwu i higienie pracy ani zdrowiu przebywających tam osób. Konieczność rozpoczęcia użytkowania części socjalnej wynikała zaś między innymi z decyzji Inspekcji Pracy i organów sanitarnych.
W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, niewłaściwie ustalono funkcję wykonanej części budynku. W skład zamierzenia budowlanego wchodzą, bowiem części odpowiadające różnym kategoriom. Prawdopodobnie przeważa część socjalna i mieszkaniowa; część biurowa ma charakter marginalny. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, powinno dojść do zastosowania "art. 59 § ust. 4" Prawa budowlanego i do określenia wielkości poszczególnych części, o ile doszło do użytkowania pomieszczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga, więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Podstawy kasacji mogą w myśl art. 174 p.p.s.a. stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia również wymaga i to, że konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, obowiązkiem jej autora jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych.
Analiza rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż nie spełnia ona o tyle powyższych wymogów, że we wniesionej kasacji ograniczono się do wskazania na naruszenie art. 59 Prawa budowlanego bez należytego określenia poprzez wskazanie ustępu, paragrafu, punktu kwestionowanej normy prawnej, co zważywszy na treść tego przepisu było istotne. Wadliwa konstrukcja zarzutu dotyczącego powyższej normy prawnej uniemożliwia jej ocenę.
Wyjaśnić też należy, że granice sprawy określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i zarzut kasacji nie może swymi ocenami "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracji. Kwestia jest istotna, gdyż granice sprawy administracyjnej wyznaczają zawsze zakres sądowej kontroli administracji, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd pierwszej instancji tak pojmowanych granic sprawy nie przekroczył i prawidłowo przyjął, że dotyczy ona sprawy, której przedmiotem jest wymierzenie inwestorom kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przedmiot powyższy wynika z treści postanowienia, którego podstawę materialnoprawną wydania stanowił art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, kontrolowanego skarżonym wyrokiem.
Na naruszenie powyższych norm skarżący we wniesionej kasacji nie wskazali. Strona wnosząca kasację przedstawiła natomiast zarzut "naruszenia prawa materialnego" to jest "art. 54" Prawa budowlanego przez nieudzielanie pozwolenia na użytkowanie częściowe i "art. 59 Prawa budowlanego przez zastosowanie niewłaściwej kategorii obiektu i w związku z tym niewłaściwe naliczenie wysokości kary". Skarżący zmierzali zatem do zakwestionowania ustaleń faktycznych. W myśl art. 54 Prawa budowlanego "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji." Zestawienie treści powyższego przepisu z przedmiotem sprawy nie pozwala na stwierdzenie, czym wymienionej wyżej normie uchybił Sad pierwszej instancji.
Stwierdzić trzeba, iż stawiając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący nie mogą podważyć ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę do przyjęcia przez organy, że ziściły się podstawy materialnoprawne obligujące organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Nie ma, bowiem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. We wniesionej kasacji nie wskazano w jej podstawach na zarzut naruszenia jakiegokolwiek przepisu procesowego.
Tym samym zarzut naruszenia wymienionych w kasacji norm prawa materialnego uznać trzeba za chybiony, skoro ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego, a dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nie stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.