Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2018 r. II SA/Bd 108/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Burmistrz C. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki z o.o. [...] (skarżącej spółki) na dachu budynku hali targowej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w strefie ochrony uzdrowiskowej "B", w obrębie ewidencyjnym miasta [...].
Wnioskiem z 10 lipca 2017 r. [...] Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." stwierdziło, że wydanie decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], nastąpiło z naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium decyzja lokalizacyjna nie zawiera wyszczególnienia parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Ograniczyła się jedynie do wskazania, że inwestycję stanowi montaż konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej do 21 m n.p.t. dla mocowania dziewięciu anten sektorowych i czterech radioliniowych na dachu budynku hali targowej.
Stanowi to, jak zaznaczono, rażące naruszenie art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. b i d u.p.z.p. Dalej Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji: nie przeprowadził przed wydaniem rozstrzygnięcia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., nie zweryfikował, czy zamierzona inwestycja nie jest w istocie przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i oparł swoje ustalenia w tej kwestii o dokumentację przedłożoną przez inwestora, nie zbadał czy wokół planowanego przedsięwzięcia znajdują się miejsca dostępne dla ludności i nie uwzględnił ewentualnej wysokościowej zabudowy działek sąsiadujących z działką inwestycyjną. Powołując § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), organ odwoławczy podniósł, że kontrolowana decyzja nie zawierała ustaleń co do spełnienia określonych w tych przepisach wymogów.
Uchybienia, których dopatrzył się organ odwoławczy miały w jego ocenie charakter rażący, co w związku z treścią art. 53 ust. 7 u.p.z.p. uzasadniało stwierdzenie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.
Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r., [...] sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 122a i art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017r., poz. 519) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4 i art. 54 u.p.z.p., poprzez uznanie, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wskazał faktycznie żadnego przepisu określającego nieprawidłowość tego rozstrzygnięcia i oparł się jedynie na orzecznictwie sądów administracyjnych, a ponadto całkowicie pominął istniejące dowody w postaci pomiarów promieniowania elektromagnetycznego i zgłoszenia środowiskowego, potwierdzające prawidłowość teoretycznych wyliczeń wniosku oraz decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ samorządowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zdaniem Sądu, w sprawie spór dotyczy tego, czy prawidłowo określono parametry zamierzonej stacji bazowej telefonii komórkowej. Najpierw Sąd przytoczył przepisy art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 353, ze zm.), zwanej dalej także "u.i.o.ś.", i art. 71 ust. 2 tej ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a następnie wyjaśnił, że wykładnia § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które zawsze lub potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie, jak podnosi Spółka, poszczególne anteny) wpłynie na środowisko.
Zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia potwierdza brzmienie przepisów § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu.
Sąd wskazał także, że nie można wykluczyć, iż ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Zdaniem Sądu, odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy.
W ocenie Sądu decyzja lokalizacyjna wydana na rzecz skarżącej Spółki dotknięta była rażącą wadą prawną, tj. powzięta została na podstawie niedostatecznie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przy nienależytym wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dalej Sąd wskazał, że ani z uzasadnienia decyzji lokalizacyjnej, ani z akt sprawy jej dotyczącej nie wynika, aby organ pierwszej instancji, poza powołaniem się na brak sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanymi przez wnioskodawcę, przeprowadził jakiekolwiek postępowanie w zakresie weryfikacji dokumentu wnioskodawcy. Organ zaniechał zatem podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz własnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, podczas gdy powinien on zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację.
Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, tj. nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Jest to istotne, gdyż od kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia zależy tryb postępowania, jaki organ winien przyjąć w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
A zatem, zdaniem Sądu, w stosunku do decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016 r. zaszły okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym ze względu na treść art. 53 ust. 7 u.p.z.p. prawidłowo organ odwoławczy rozstrzygnął na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzeniu wydania decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości, uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r., rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz orzeczenia o kosztach postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - prawa materialnego przez błędną wykładnię:
1/ art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a., 2/ w zw. z § 2 ust 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., 3/ w zw. z art. 122a pkt 1 w zw. z art. 122 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., 4/ w zw. z art. 7, 71 § 1, 80 i 81a k.p.a., 5/ art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4 i art. 54 u.p.z.p.,
- a) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postanowienia rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nakładają obowiązek sumowania mocy anten, w sytuacji gdy przepisy nakazują badanie mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, a wykonane pomiary oraz zgłoszenie środowiskowe potwierdzają prawidłowość dokumentacji skarżącej,
- b) a ponadto poprzez bezpodstawne uznanie przez Kolegium oraz Sąd pierwszej instancji, że Burmistrz C. na etapie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zweryfikował dokumentów przedłożonych przez Skarżącą, podczas gdy zdaniem skarżącej z treści decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r. wynikają odmienne wnioski, mianowicie Kolegium przeanalizowało dokumentację w postępowaniu ustalającym lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem Spółki, a ponadto że Kolegium oraz Sąd nie zwrócili jakiejkolwiek uwagi na pomiary, które potwierdzają teoretyczne zamierzenia;
- - przepisów prawa procesowego:
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z wyżej przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji budowlane na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, mimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 18 stycznia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W tym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było ostateczne rozstrzygnięcie organu samorządowego stwierdzające na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. wydanie decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki z o.o. [...] na dachu budynku hali targowej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w strefie ochrony uzdrowiskowej "B", w obrębie ewidencyjnym miasta [...], z naruszeniem prawa. Organ samorządowy uznał, że wskazywana decyzja z dnia [...] maja 2016 r., stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydana została z rażącym naruszeniem prawa art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. b i d u.p.z.p., bowiem nie zawiera ona wyszczególnienia parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości.
Ograniczono się jedynie do wskazania, że inwestycję stanowi montaż konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej do 21 m n.p.t. dla mocowania dziewięciu anten sektorowych i czterech radioliniowych na dachu budynku hali targowej. Zatem wiodące parametry inwestycji nie zostały określone ani w ramach określenia rodzaju inwestycji, ani w ramach warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto uznano, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia, jak uznano, organ winien był rozważyć je w szczególności w kontekście zastosowania przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Uznano więc, że doszło do rażącego naruszenia prawa, przy czym od doręczenia tej decyzji upłynął rok, zatem mając na uwadze art. 53 ust. 7 u.p.z.p. który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio, zastosowano właśnie tę ostatnią konstrukcję prawną z art. 158 § 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi, uznał, że stosownie do treści art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązkiem organu jest zatem m.in. dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 u.i.o.ś. w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane, zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2).
W związku z tym, że przedmiotem kontroli sądowej była prawidłowość postępowania dotyczącego decyzji lokalizacyjnej dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, odwołać należy się do przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego, które to przepisy określają parametr mocy promieniowanej izotropowo inwestycji oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, kwalifikujący dane zamierzenie jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7) oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8). Powołując się na wykładnię § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia środowiskowego podkreślono, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które zawsze lub potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie, jak podnosi skarżąca, poszczególne anteny) wpłynie na środowisko.
Zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia potwierdza, jak podkreślono, brzmienie przepisów § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia środowiskowego dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Zdaniem Sądu nie można nadto wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.
W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.
Dalej Sąd zaznaczył, że ani z uzasadnienia decyzji lokalizacyjnej, ani z akt sprawy jej dotyczącej nie wynika, aby organ pierwszej instancji, poza powołaniem się na brak sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanymi przez wnioskodawcę, przeprowadził jakiekolwiek postępowanie w zakresie weryfikacji dokumentu wnioskodawcy. Organ zaniechał zatem podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz własnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, podczas gdy powinien on zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, tj. nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia.
Jest to istotne, gdyż od kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia zależy tryb postępowania, jaki organ winien przyjąć w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwoliłoby na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru.
Z przedstawionych powyżej motywów zarówno zaskarżonej decyzji jak i zaskarżonego wyroku wynika, że organ samorządowy w zaskarżonej decyzji jako podstawę kwalifikowanego naruszenia prawa wskazał przepis art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. b i d u.p.z.p. w stopniu pozwalającym na zakwalifikowanie jako rażące naruszenie prawa. Przepis ten określa obligatoryjne treści decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego i Kolegium podniosło, że decyzja z dnia [...] maja 2016 r. tych elementów nie zawiera. Z kolei z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w istocie decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dotknięta była rażącą wadą prawną tj. "powzięta była na podstawie niedostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego i przy nienależytym wyjaśnieniu przez organ I instancji okoliczności istotnych dla sprawy" (strona 6 uzasadnienia).
Tym samym w sprawie tej tak określone kwalifikowane naruszenie prawa, zdaniem Sądu pierwszej instancji, polegało na rażącym naruszeniu przepisów postępowania dotyczących prawidłowego gromadzenia i oceny materiałów dowodowych, a więc w sposób odmienny ustalono wadę kwalifikowaną decyzji będącej przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym. Natomiast kwestia ujawnienia i oceny wady kwalifikowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania w tej sprawie art. 53 ust. 7 u.p.z.p.
Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony jest w świetle zaskarżonego wyroku zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z § 2 ust 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
Zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.
W tym postępowaniu zasadnicze znaczenie ma wada rozstrzygnięcia określona jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – patrz: wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. II OSK 513/21. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany).
Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania.
Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji, został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy naruszenie to wywołało skutek materialnoprawny w postaci pozbawienia lub ograniczenia prawa albo nieprzyznania ustawowo przysługującego uprawnienia. Sama oczywistość naruszenia przepisów postępowania nie może być zatem uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – patrz: wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r. I OSK 527/19. Nadto przyjmuje się w orzecznictwie NSA, że przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym – patrz: wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. I OSK 2766/20.
W tej sprawie Sąd pierwszej instancji odmiennie niż organ samorządowy wykazał kwalifikowaną wadliwość decyzji z dnia [...] maja 2016 r., powołując się wyraźnie na procesowy charakter uchybień, co wymagało wnikliwego wykazania zarówno norm tego prawa rażąco naruszonych jak i ich wpływu na ocenę zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiej oceny w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak słusznie wskazuje skarga kasacyjna, w zaskarżonym wyroku nie dokonano.
Natomiast oceniając, że organ nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych Sąd wskazywał na interpretację przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji, przy uwzględnieniu ww. norm wskazywał na wątpliwości kierowane do teoretycznych założeń przedsięwzięcia, zaś podstawą wydania decyzji jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak podkreślono w kasacji ocena przedmiotowego zamierzenia była dokonywana w oparciu o ww. przepisy rozporządzenia, które zdaniem skarżącej Spółki polegają na badaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, wartości wyrażonej w "W", oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.
Za błędne uznano więc stanowisko organu samorządowego, jak i Sądu pierwszej instancji nakazujące badanie całego przedsięwzięcia i w tym zakresie przywołano odmienne stanowisko NSA potwierdzające taką wykładnię powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, a w konsekwencji podniesiono, że w takiej sytuacji trudno uznać decyzję Burmistrza C. za rażąco łamiącą prawo.
Należy jednak pamiętać, iż z decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że oceny w ramach ww. norm organ dokonywał, uznając, że sporna inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o ww. rozporządzenie jak też, że nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie, czy przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie przedsięwzięciem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie wymaga żadnego "procesu dowodzenia", lecz prawnej oceny parametrów inwestycji podanych przez inwestora pod kątem podpadania pod przepisy powołanego rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych.
Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa i wskazania, która to norma została w taki kwalifikowany sposób naruszona. Ogólne odwoływanie się do naruszeń prawa jest w przypadku takiego postępowania jak niniejsze, niedopuszczalne.
Odrębną kwestią jest prawidłowość tego stanowiska organu administracji zajętego w decyzji Burmistrza C., lecz w ramach postępowania nieważnościowego należy pamiętać, że również kwestia interpretacji ww. przepisów rozporządzenia nie jest jednolita i występują przypadki odmiennych od wskazywanych przez Sąd ich wykładni, na co zresztą powołano się w kasacji.
Tytułem przykładu można wskazać na orzeczenia, w których NSA jednoznacznie odwołuje się do wykładni literalnej § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, a więc konieczności wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (wyroki z 17 lutego 2017 r. II OSK 1448/15; z 2 kwietnia 2019 r. II OSK 1194/17; z 12 października 2021 r. II OSK 2124/18; z 12 stycznia 2021 r. III OSK 3455/21; z 23 listopada 2021 r. III OSK 4390/21; z 7 grudnia 2021 r. III OSK 682/21 oraz z 11 stycznia 2022 r. III OSK 7423/21).
Nie można w ramach postępowania nieważnościowego gdy prezentowana jest także odmienna interpretacja tych przepisów uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa w opisywanym zakresie. Jest bowiem powszechnie przyjmowane, że o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy, gdy chodzi o przepis, który może stanowić podstawę do rozbieżnej wykładni.
NSA przy tym podkreśla, że nie wypowiada się za żadną z dwóch możliwych wykładni powołanego przepisu, gdyż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozważanie tego nie jest konieczne. Istotne jest bowiem w tego rodzaju sprawie jedynie to, że powołany przepis jest interpretowany w różny sposób, co powoduje, że Sąd pierwszej instancji musi tę kwestię brać pod uwagę, a także co należy zaznaczyć, zobowiązany jest dokonać oceny czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na skutek przyjęcia jednej z tych możliwych wykładni. Takiej oceny zabrakło w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu samorządowego.
Tym samym Sąd pierwszej instancji winien raz jeszcze przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji oceniając, czy ujawniona przez organ samorządowy wada decyzji ocenianej w ramach postępowania nieważnościowego jest wadą kwalifikowaną i czy pozwala w efekcie uznać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Od prawidłowości stanowiska w tym zakresie zależy czy przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. będzie miał zastosowanie w sprawie.
Z powołanych wyżej przesłanek NSA uznał wniesioną skargę kasacyjną za usprawiedliwioną. Natomiast pozostałe zarzuty wniesionego środka odwoławczego pozbawione są doniosłości prawnej. Jedynie informacyjnie w tym miejscu zaznaczyć należy, że fakt funkcjonowania aktualnie spornej stacji bazowej i dokonane pomiary oraz zgłoszenie środowiskowe, pozwalające na wyprowadzenie twierdzenia, że żadne normy dopuszczone prawem nie zostały przekroczone nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie prawidłowości wydanej decyzji w ramach postępowania nieważnościowego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji - porównaj wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. I OSK 2073/11. Niezwrócenie więc uwagi przez Sąd pierwszej instancji na wskazywane pomiary nie stanowi jakiejkolwiek wady niniejszego postępowania.
Tym samym, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, z przedstawionych powyżej przesłanek uznać należało wniesioną skargę kasacyjną za usprawiedliwioną. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s..a uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji
O zwrocie skarżącej Spółce kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących zwrot wpisu od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego Spółki w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.