Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 747/16, na skutek skargi [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" w R. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr [...] przy ul. [...] w J., uznając, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r., rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzję tę utrzymał w mocy. Z uzasadnień obu decyzji wynika, że organy administracji przyjęły, iż na postawionej na podstawie pozwolenia na budowę wieży telefonii komórkowej, po uzyskaniu pozwolenia na jej użytkowanie, zamontowano anteny, których wysokość nie przekraczała 3 m i których zainstalowanie nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub obszaru Natura 2000, oraz uznały, że tego rodzaju roboty budowlane, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 i ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, co powodowało, że postępowanie administracyjne w sprawie tych robót budowlanych było bezprzedmiotowe.
Sąd pierwszej instancji uznał, że wykonane w rozpatrywanej sprawie roboty budowlane, polegające na zainstalowaniu anten na wieży antenowej, stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego, a nie roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego i w związku z tym przyjął, że wymagały one pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdził, że kwalifikując wykonane roboty budowlane z punktu widzenia ochrony środowiska powinno się uwzględniać zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych, przy czym zaznaczył, że jest to istotne z uwagi na art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z tym uznał, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 6 i art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej, którą wniósł uczestnik postępowania, mianowicie będąca inwestorem robót budowlanych [...] Spółka z o.o. w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych; w ocenie skarżącej kasacyjnie organy administracji nie naruszyły powołanych przepisów, gdyż wykazały, że nie było potrzeby kontynuowania postępowania, gdyż wykonane roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi;
- - art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a więc uwzględnienie skargi, mimo że organy administracji nie uchybiły przepisom prawa materialnego i postępowania;
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwie wykonanej funkcji kontrolnej, co z kolei sprowadzało się do tego, że uwzględniono skargę, mimo że zarzuty skargi nie były zasadne;
- - art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego przez zastosowanie tych przepisów, mimo że wykonane w sprawie roboty budowlane nie stanowiły rozbudowy obiektu budowlanego; zdaniem skarżącej kasacyjnie wobec tego, iż wykonane roboty budowlane polegały na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, to nie wymagały pozwolenia na budowę;
- - art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego przez niezastosowanie powołanych przepisów, mimo że wykonane w sprawie roboty budowlane ograniczały się do zainstalowania na istniejącym obiekcie budowlanym urządzeń, których wysokość nie przekraczała 3 m i w związku z tym nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi;
- - § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w celu oceny czy zakres wykonanych robót budowlanych kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględniać kumulację pól elektromagnetycznych; zdaniem skarżącej kasacyjnie tego rodzaju kwalifikacja jest dokonywana dla pojedynczej anteny.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego wykonane w sprawie roboty budowlane, wymagały pozwolenia na budowę, mimo błędnego uzasadnienia jest trafne. W rozpoznawanej sprawie nie zakwestionowano ustaleń organów administracji, że anteny, których dotyczy sprawa, zostały zainstalowane na maszcie wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę, dotyczącym budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, oraz po tym, jak inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Fakty te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, w których znajduje się pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 2011 r. i zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, a także pozwolenie na użytkowanie z [...] stycznia 2014 r. odwołujące się do tej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto fakty te zostały przyznane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tej sytuacji faktycznej zainstalowanie anten na maszcie należy uznać za przebudowę obiektu budowlanego, mianowicie obiektu budowlanego stanowiącego maszt ze stacją bazową telefonii komórkowej.
Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przebudowa innych obiektów budowlanych niż drogi to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, którego parametry użytkowe i techniczne zależą m.in. od parametrów wchodzących w skład takiej stacji bazowej anten.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie ulega bowiem wątpliwości, że rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego tego rodzaju urządzenie wchodzi. Nie bez powodu moc, rodzaj i usytuowanie anten nie jest obojętne z punktu widzenia przepisów prawa, w tym dotyczących ochrony środowiska. Wystarczy wskazać, że z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz.
71) wynika, że od takich parametrów anten, jak równoważna moc promieniowana izotropowo i główna oś wiązki promieniowania, a także to, czy są one częścią instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej, a nie radiolinii, zależy to, czy instalacja, której częścią jest ta antena, będzie przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko lub przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, co z kolei ma wpływ na to, czy ta instalacja będzie przedsięwzięciem, co do którego zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) będzie zachodził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co ma z kolei, w świetle art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, znaczenie dla oceny, czy takie przedsięwzięcie będzie wymagało pozwolenia na budowę. Powyższa zależność przemawia za uznaniem, że wszelkie zmiany w zakresie anten w obiekcie budowlanym, którym jest maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej, należy uznać za przebudowę tego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Tym samym tego rodzaju zmiany w obiekcie budowlanym muszą być uznane za roboty budowlane, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane to także przebudowa. Dalszą konsekwencja tego stwierdzenia jest uznania, że na wykonanie takich robót budowlanych wymagane jest, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę.
Zaznaczyć przy tym należy, że w ocenie NSA nie zachodzi żaden wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidziany w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w szczególności wskazany w art. 29 ust. 2 pkt 15. Ostatnio powołany przepis stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Prima facie przepis ten mógłby mieć zastosowanie także w przypadku instalowania anteny, jako części instalacji radiokomunikacyjnej na obiekcie budowlanym, którym jest maszt. Jednakże za wykładnią polegającą na odrzuceniu możliwości zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zmiana w zakresie anten dotyczy obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, na rzecz wykładni prowadzącej do przyjęcia, że w takim przypadku konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, przemawiają względy związane z możliwością kontroli zmian w odniesieniu do obiektu budowlanego, który został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę.
Chodzi bowiem o wykluczenie możliwości zmiany parametrów użytkowych i technicznych takiego obiektu budowlanego bez kontroli organu, który wydał pozwolenie na jego budowę. Skoro bowiem w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę masztu z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest przeprowadzana ocena tej stacji pod kątem zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, to także taka ocena musi być przeprowadzona w razie zmiany tych elementów stacji bazowej, od których zależy oddziaływanie na środowisko, a więc anten.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż zainstalowanie nowych anten na maszcie, który został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, jako stacja bazowa telefonii komórkowej, jest przebudową tego obiektu budowlanego, a nie jego rozbudową, co powoduje, że roboty budowlane związane z takim działaniem wymagają, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, pozwolenia na budowę. Tym samym nie są zasadne podstawy kasacyjne, w których w różnym ujęciu kwestionuje się stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pozwolenie na budowę w rozpoznawanej sprawie było wymagane.
Zasadna jest natomiast podstawa kasacyjna, dotycząca § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym jej zasadność nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż pogląd prawny, do którego się odnosi, determinuje zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracji na skutek zaskarżonego wyroku, a nie sposób rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.
Wskazana podstawa kasacyjna w ocenie NSA jest zasadna, gdyż trafnie się w niej podnosi, iż z powołanych przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jednoznacznie wynika, iż równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, co wyklucza w tym przypadku sumowanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo pochodzącej z innej anteny zainstalowanej na tym samym obiekcie.
W związku z tym NSA rozpoznający sprawę nie podziela odmiennej wykładni prawa przyjętej w orzeczeniach, na które powołał się Sąd pierwszej instancji. Akceptuje natomiast pogląd prawny i jego uzasadnienie przedstawione w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.