Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Prezydenta Miasta Łodzi na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 14 stycznia 2004 r. w przedmiocie wymierzenia organowi kary pieniężnej za niewydanie w terminie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego, które kończy postępowanie o wymierzeniu kary jest innym aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Wobec czego przesłanką dopuszczalności skargi na to postanowienie było uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu, do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę taką wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie Sądu skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona dopiero od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast skarga Prezydenta Miasta Łodzi została wniesiona w dniu 12 lutego 2004 r., czyli przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie z dnia 24 lutego 2004 r. Na tę ocenę nie mogło mieć skutecznego wpływu, wyznaczenie przez stronę skarżącą w wezwaniu terminu ("do dnia 2 lutego 2004 r.") do usunięcia naruszenia prawa, gdyż ustalenie takiego terminu, nie miało jakiegokolwiek umocowania prawnego.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie trafnie przyjął, że skargę należało wnieść po otrzymaniu odpowiedzi organu na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, który ma miesiąc na udzielenie odpowiedzi. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje w jakim terminie organ wezwany ma udzielić odpowiedzi. Nie można więc wywodzić, iż niedopuszczalną była skarga wniesiona przez skarżącego w terminie 60 dni od dokonania wezwania, wobec niewątpliwego braku odpowiedzi na wezwanie w zakreślonym przez wzywającego terminie ("do dnia 2 lutego 2004 r."). Zdaniem skarżącego stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi narusza jego konstytucyjne prawo do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, jakkolwiek słusznie wskazuje na wadliwe uzasadnienie odrzucenia skargi.
Przede wszystkim nie jest trafny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarga jest niedopuszczalna. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosi się do uzasadnienia niedopuszczalności skargi, które nie jest prawidłowe, ponieważ niedopuszczalność skargi wynika z innych przyczyn. Stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu postanowienia wynika z przyjęcia wadliwego założenia, iż zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego o wymierzeniu kary jest innym aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do którego ma zastosowanie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podstawą prawną postanowienia był przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, który stanowił, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dni złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Tak sformułowany przepis mógł nasuwać wątpliwości zarówno co do tego, w jakiej prawnej formie organ wyższego stopnia orzeka o wymierzeniu kary, jak i co do tego, czy orzeczenie o wymierzeniu kary następuje w toku rozpoznawania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę i czy dotyczy kwestii wynikającej w toku tego postępowania, czy też jest to sprawa odrębna w stosunku do sprawy o pozwolenie na budowę. Wyjaśnienie tych wątpliwości, dotyczących ustalenia prawidłowej treści przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wymaga uwzględnienia zmian tego przepisu dokonanych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 30 maja 2004 r.
Przepis art. 35 ust. 6 otrzymał następujące brzmienie: "W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki". W obecnie obowiązującym brzmieniu przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego usuwa wątpliwości zarówno co do tego w jakiej prawnej formie organ wyższego stopnia orzeka o wymierzeniu kary, jak i co do tego, że na postanowienie o wymierzeniu kary przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia nad organem, który wydał postanowienie o wymierzeniu kary, a także co do tego, że na postanowienie takie po wyczerpaniu środka odwoławczego przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie zostały natomiast do końca usunięte wątpliwości co do tego, czy orzekanie o wymierzeniu kary następuje w toku postępowania w sprawie o pozwoleniu na budowę, czy też jest to sprawa odrębna w stosunku do sprawy o pozwolenie na budowę. Wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.
Sprawa o pozwolenie na budowę załatwiana jest w postępowaniu, które normuje Kodeks postępowania administracyjnego. Prawo budowlane zawiera unormowania dotyczące postępowania w sprawach regulowanych przepisami tego prawa, które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród tych przepisów szczególnych Prawa budowlanego dotyczących postępowania jest regulacja przyjęta w art. 35 ust.
6. Istota tej regulacji ma niewątpliwie charakter procesowy, a jej celem jest przyśpieszenie załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę. Takiemu celowi służy też przepis art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Omawiany przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest rozstrzygnięciem, w formie postanowienia, kwestii wynikającej w toku postępowania.
Odnosi się to zarówno do stanu prawnego obowiązującego obecnie, jak i do stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania zaskarżonego postanowienia.
Konsekwencją tego jest to, że postanowienie organu wyższego stopnia o wymierzeniu kary, wydane na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w brzmieniu tego przepisu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie. Na takie postanowienie nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, ponieważ stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu przysługuje na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zmianę w tym zakresie wprowadziła powołana ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. która zmieniła przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w ten sposób, że na postanowienie o wymierzeniu kary przysługuje zażalenie, a wobec tego także skarga do sądu administracyjnego.
Z przedstawionych rozważań wynika, że postanowienie o wymierzeniu kary na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie mogło być zakwalifikowane, jak przyjął to sąd pierwszej instancji, do aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do których przed wniesieniem skargi do sądu ma zastosowanie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 tego Prawa. Jednakże mimo błędnego uzasadnienia skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jak to zostało wykazane, na postanowienie o wymierzeniu kary według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.