Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 57/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. N. i B. N. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej PINB w Pucku) postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r., na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wobec niewykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem, wzniesionych na terenie działki nr [...] położonych w K. B. Gmina K. określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2004r. nałożył na A. i B. N. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania określonego wyżej obowiązku w wysokości 5 tyś. złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją własną z dnia [...] lipca 2004 r. nałożył na A. i B. N. obowiązek rozbiórki szeregu opisanych w niej obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, pełniących funkcję rekreacji indywidualnej zrealizowanych na przedmiotowym terenie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Wobec nie uwzględnienia odwołania małżonków N., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) w Gdańsku w dniu [...] sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy tę decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Z powodu nie wykonania opisanego wyżej nakazu rozbiórki organ I instancji upomnieniem z dnia [...] września 2004 r. wezwał ponownie zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia z tytułem wykonawczym. Uzasadniało to w ocenie organu administracji nałożenia na adresatów decyzji grzywny w celu przymuszenia, która nie miała charakteru kary lecz była wyłącznie środkiem przymusu w celu wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej. A. i B. N. wnieśli zażalenie na to postanowienie, podnosząc m.in. iż sprawa nie została jeszcze zakończona, gdyż na ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki wnieśli skargę do WSA w Gdańsku i wszczęcie postępowania administracyjnego przed wydaniem wyroku przez Sąd jest przedwczesne.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. PWINB w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 659/04 oddalił ich skargę na ostateczną decyzję PWINB w Gdańsku o nakazie rozbiórki, a skarga kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007r. sygn. akt II OSK 1237/07. W tych okolicznościach zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia na inwestorów grzywny w celu przymuszenia do wykonania ostatecznych decyzji prawomocnych wyroków Sądów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. i B. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonych rozstrzygnięciach.
Rozpoznając powyższą skargę, Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawa ta określa sposób postępowania w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków o których mowa w art.
2. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym, można stosować grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5 tyś. złotych było w ocenie Sądu I instancji uzasadnione w sytuacji gdy zobowiązani, pomimo uprzedniego ich upomnienia uchylali się od wykonania nałożonych na nich obowiązków. Za bezzasadne uznał Sąd zarzuty dotyczące niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz braku właściwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy organy administracji obydwu instancji w sposób szczegółowy wyjaśniły okoliczności faktyczne sprawy, powołały odpowiednie podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz szczegółowo uzasadniły przyczyny dla których nałożono na nich grzywnę w celu przymuszenia, która jest mniej dolegliwym środkiem niż wykonanie zastępcze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i B. N. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- - art. 119 i następnych ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezasadne ich zastosowanie, wyznaczenie najwyższej z możliwych grzywien pomimo braku ku temu obiektywnych przesłanek;
- - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w szczególności nieuwzględnienie charakteru sprawy, całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zasad postępowania dotyczących jego legalności, szczegółowości, abstrakcyjności i indywidualności, a także tego, iż niezasadnym jest obciążanie strony taką karą, która chociaż przewidziana jest przepisami prawa, jednakże wiadomo, że strona nie będzie w stanie jej wykonać, gdyż nie pozwala jej na to sytuacja materialna;
- - art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zamknięcie rozprawy, podczas gdy sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona i nie nadawała się do merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż materiał dowodowy nie był pełny, nie został prawidłowo zebrany i nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, w szczególności wobec złożenia przez stronę wniosku dowodowego na etapie postępowania sądowego;
- - art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku po zamknięciu rozprawy i rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie w części co do podanych przez stronę zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie będąc nimi związany, mógł i powinien w granicach skargi i sprawy ustalać konsekwentnie prawdę materialną, gdyż istniała taka potrzeba i była taka możliwość, a dopiero wówczas ocenić sprawę w sposób całościowy;
- - art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie zawnioskowanego przez stronę dowodu uzupełniającego z akt wskazanych w skardze do WSA w Gdańsku, podczas gdy strona miała do tego prawo, a brak przeprowadzenia wnioskowanego dowodu znacznie utrudnił ustalenie prawdy materialnej zaistniałej w sprawie, nadto wnioskowany dowód pozostawał w związku z wskazywanymi przez stronę zarzutami i jej stanowiskiem konsekwentnie podnoszonym od samego początku postępowania;
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie wyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie ustosunkowanie się należycie i wyczerpująco do wszystkich zarzutów i wniosków skarżących.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionowali wysokość nałożonej grzywny wskazując, iż taka jej wysokość jest niewspółmierna do ich sytuacji rodzinnej i majątkowej, a sam fakt kwestionowania poszczególnych rozstrzygnięć zapadłych w sprawie nie może świadczyć o uchylaniu się skarżących od orzekanych obowiązków. Wskazano również, iż Sąd I instancji nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do przedstawionych przez skarżących wniosków dowodowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość wszystkim przedstawionym wyżej wymogom. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które z zawartych w niej zarzutów należy traktować jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, a które z nich w ocenie autora skargi kasacyjnej stanowią o naruszeniu prawa materialnego. Jedynie z charakteru przywołanych przepisów oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można przyjąć, iż zarzuty te dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego stwierdzić należy, iż są one nieuzasadnione.
Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dodatkowe postępowanie dowodowe jest więc prowadzone tylko fakultatywnie, a ponadto po spełnieniu określonych przesłanek, m.in. musi ono prowadzić do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (co do faktów), których w niniejszej sprawie Sąd wojewódzki nie powziął. Nie można zapominać o uzupełniającym charakterze tego postępowania - sąd uruchamia ten tryb w celu weryfikacji, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach materiał dowodowy był zupełny, wystarczający do wydania aktu administracyjnego, np. w postaci decyzji (szerzej o tym trybie por. A. Hanusz: Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2/2009).
Trudno zatem przyjąć, że Sąd I instancji był zobowiązany do przeprowadzenia z urzędu dowodu ze wspomnianych w skardze kasacyjnej akt, w sytuacji gdy uznał, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący dla jej rozstrzygnięcia, a zatem nie było potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających (por. też w/w wyrok w sprawie I FSK 487/08). W świetle powyższego nie można zatem uwzględnić również zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jedynie wskazuje na określone elementy, które powinny znaleźć się w wyroku. Stosownie bowiem do powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji.
Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony jedynie w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści niniejszego przepisu, zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia lub też, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku jest taka, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących prawa materialnego podnieść należy iż już same przedstawienie ich poprzez wskazanie "art. 119 i następnych ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" czyni ten zarzut niemożliwym do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytaczając podstawy kasacyjne koniecznym jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego w sposób jaki ma to miejsce w skardze kasacyjnej, czyli bez podania konkretnych przepisów prawa, sprawia, iż nie może być on podstawą do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jedynie dodatkowo wskazać należy, iż przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są stosowane przez organy administracji prowadzące egzekucję.
Sądy administracyjne w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stosują tych przepisów, stąd brak jest podstaw uzasadniających stawianie sądowi administracyjnemu zarzutu niewłaściwego ich zastosowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.