Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po 713/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Powiatu Wrzesińskiego stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 20 grudnia 2002 roku, Nr III/13/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej § 5 pkt 8.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rada Miejska we Wrześni w dniu 20 grudnia 2002 roku podjęła uchwałę
Nr III/13/02 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod realizację obwodnicy dla m. Wrześni w ciągu drogi krajowej nr 15.
Powyższą uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2003 roku, Nr 15, poz. 270.
Pismem z dnia 19 lipca 2010 roku Powiat Września wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wymienioną wyżej uchwałę w zakresie zakwalifikowania Zarządu Powiatu we Wrześni jako zarządcy węzła dwupoziomowego "Gutowo Małe" na skrzyżowaniu z drogą powiatową KDP 410 (Z) i linią kolejową E-20 KK".
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej ustawa o drogach publicznych) i zażądano stwierdzenia jej nieważności z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przedmiotem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w drodze uchwały
Nr III/13/02 Rady Miejskiej we Wrześni jest droga krajowa nr 15, droga powiatowa KDP 410 (Z) i KDP 446 (Z), węzeł dwupoziomowy "Gutowo Małe" na skrzyżowaniu z drogą powiatową KDP 410 (Z) i linią kolejową E-20KK. Powiat Wrzesiński podniósł, że węzeł dwupoziomowy "Gutowo Małe" został zakwalifikowanej, jako droga powiatowa oznaczona symbolem KDP 410 (Z), podczas gdy węzeł ten nie stanowi drogi powiatowej, a jedynie jest usytuowany na skrzyżowaniu istniejącej drogi powiatowej, linii kolejowej oraz projektowanej drogi krajowej nr 15. Błędnie zatem, w ocenie skarżącego, zakwalifikowano węzeł ten jako drogę powiatową.
W dalszej kolejności autor skargi zwrócił również uwagę, że inicjatywa w zakresie budowy węzła dwupoziomowego pochodziła od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi krajowej nr 15. Podkreślono, że ustawa o drogach publicznych właśnie na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, jako na zarządcę, nakłada obowiązki w zakresie opracowania projektów, planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, jak również obowiązek nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Dlatego też zakwalifikowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dwupoziomowego węzła "Gutowo Małe" jako ciągu drogi powiatowej stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 20 ustawy o drogach publicznych.
Powiat Wrzesiński podkreślił, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi w funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. W dalszej kolejności wskazano, że przebudowa infrastruktury drogowej w tym zakresie jest zadaniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z którym wiąże się również obowiązek wykupu gruntu pod planowaną inwestycję. Z tego też powodu Zarząd Powiatu we Wrześni nie może zostać zakwalifikowany, jako zarządca węzła drogowego i ponosić z tego tytułu konsekwencji określonych w art. 20 ustawy o drogach publicznych, gdyż infrastruktura dróg krajowych nie należy do zadań powiatu.
Na zakończenie autor skargi podkreślił, że Powiat Wrzesiński w dniu 25 maja 2010 roku wystąpił do Rady Miejskiej we Wrześni z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak w przewidzianym ustawowo terminie nie otrzymał na nie odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę Gmina Września wniosła o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej i podkreśliła, że w żadnym wypadku nie można przyjąć, aby z treści planu wynikało, że Zarząd Powiatu zakwalifikowany został, jako zarządca węzła dwupoziomowego "Gutowo Małe".
Gmina stwierdziła, że nie plan zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga o tym, kto sprawuje zarząd dróg tylko ustawa o drogach publicznych, która wyraźnie wskazuje, kto wykonuje obowiązki zarządcy (art. 25). Podnoszenie zatem zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz 20 ustawy o drogach publicznych jest całkowicie pozbawione podstaw. W dalszej kolejności zwrócono uwagę, że skarżący Powiat Września nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem, skarga przewidziana tym przepisem nie ma charakteru actio popularis, a zatem wymagane jest dokładne wskazanie zaistniałego naruszenia interesu prawnego.
Na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 roku pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował skargę, w ten sposób, iż zarzuca zaskarżonej uchwale niezgodność z prawem § 5 pkt 8, a ponadto stwierdził, iż skarga dotyczy tylko tej części gdzie został naruszony interes Powiatu. Jednocześnie na tej samej rozprawie, Sąd postanowił zobowiązać Radę Miejską we Wrześni do przedłożenia w terminie 3 dni: mapy stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod realizację obwodnicy dla m. Wrześni w ciągu drogi krajowej nr 15 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2003 r. Nr 15, poz. 270) – z wyraźnym oznaczeniem – granic obszaru objętego tym planem, a także do przedłożenia, w tym samym terminie, mapy stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe w rejonie ul. Szosa Witkowska i projektowanej obwodnicy drogi krajowej nr 15 we wrześni, Gutowie Małym i Gutowie Wielkim (Dz. Urz.
Woj. Wlkp. 2009, Nr 107, poz. 1748) – z wyraźnym oznaczeniem – granic obszaru objętego tym planem, a ponadto – z wyraźnym oznaczeniem – objętego granicami tego planu terenu, co do którego moc utraciła uchwała nr II/13/02 Rady Miejskiej we Września z dnia 20 grudnia 2002 roku.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu przesłano mapy oraz wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów pod realizację obwodnicy dla Miasta Wrześni w ciągu drogi krajowej nr 15 uchwalony został na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej jako u.z.p.). Podkreślono, że obowiązujące wówczas przepisy nie wymagały, aby rysunek planu zawierał wkreślone granice obszaru objętego planem. Podkreślono też, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 u.z.p. integralną częścią planu był rysunek stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, a rysunek planu obowiązywał w zakresie określonym uchwałą.
Również przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 roku w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 roku, Nr 1, poz.
12) nie zawierały normy nakładającej obowiązek wkreślania na rysunku planu, granic obszaru objętego planem. Wyjaśniono ponadto, że na załączniku mapowym do pisma stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu zakreślony został teren, którego dotyczyła zmiana zaskarżonej uchwały. Podkreślono jednak, że ustalenia zmieniające nie obejmują terenu będącego przedmiotem skargi.
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po 713/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 20 grudnia 2002 roku, Nr III/13/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej § 5 pkt 8.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przystępując do omówienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że jak wynika z treści uzasadnienia wniesionej w sprawie skargi oraz jak sprecyzował to na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej skarga dotyczy § 5 pkt 8 uchwały nr III/13/02 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod realizację obwodnicy dla m. Wrześni w ciągu drogi krajowej nr 15, w zakresie, w jakim został naruszony interes Powiatu Wrzesińskiego.
Sąd stwierdził, że wobec argumentacji Rady Miejskiej we Wrześni, podkreślić należy, że interes powiatu w niniejszej sprawie nie tylko istnieje, ale jego istnienie nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Interes prawny Powiatu Wrzesińskiego do złożenia skargi na wskazaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni wynika z przepisów prawa materialnego. Zachodzi bowiem bezpośredni związek o charakterze materialno – prawnym między obowiązującą normą, sytuacją prawną skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawa miejscowego.
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). A zatem, wybudowanie drogi powiatowej wiąże się nie tylko z zaprojektowaniem tej drogi, wydzieleniem działki pod drogę, ale i z określonymi obowiązkami jednostki samorządu powiatowego, która w przyszłości może być obciążona obowiązkiem wypłaty należności za przejęte grunty pod drogi. Z tej już przyczyny powiat posiada legitymację do obrony interesów tej jednostki, chociażby przez wykazywanie, czy planowane drogi mają mieć status dróg powiatowych.
Samodzielność powiatu podlega ochronie (art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym) podobnie jak samodzielność gminy, a jednostki samorządu winny przestrzegać swych kompetencji. Zgodnie natomiast z art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Nadto art. 6a ust. 3 tej ustawy jednoznacznie stanowił, iż przebieg dróg powiatowych ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii zarządów gmin, na obszarze których przebiega droga. A zatem, to nie radzie gminy, lecz radzie powiatu przysługuje kompetencja do decydowania o przebiegu dróg powiatowych i to także tych przyszłych, dopiero planowanych. Potwierdzenie kompetencji organów powiatu w tym zakresie stanowią także art. 19 i art. 20 ustawy o drogach publicznych. Zarządcami dróg dla dróg powiatowych są zarządy powiatu i to do nich należy m.in. opracowanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, opracowanie projektów planów finansowania budowy, utrzymania i ochrony dróg, pełnienie funkcji inwestora (art. 20 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych).
W świetle powyższego i wobec jednolitej linii orzeczniczej NSA istnienie interesu prawnego Powiatu Wrzesińskiego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2009 roku, sygn. II OSK 1037/08, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 roku, sygn. II OSK 1267/09).
Poza sporem w sprawie pozostaje, iż podstawę wydania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej we Wrześni stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawa ta, w dacie podejmowania uchwały, regulowała procedurę planistyczną.
O wadliwości § 5 ust. 8 uchwały przesądziła niezgodność tego przepisu z wymogami określonymi przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej w części uchwały.
Zdaniem Sądu, przede wszystkim, brzmienie § 5 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dowodzi, iż uwadze Rady Miejskiej we Wrześni umknęło, iż z woli ustawodawcy, do jej kompetencji należało wyłącznie – ustalenie linii rozgraniczających – drogi publiczne (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p.). Rada Miejska nie była natomiast kompetentna do wyznaczenia w planie miejscowym przebiegu drogi powiatowej bez uprzedniego zaplanowania takiej drogi przez powiat.
Uwadze Rady Miejskiej we Wrześni umknęło także, że wprawdzie art. 4 ust. 1 u.z.p. stanowił, iż ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich dróg wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy, jednak stosownie do art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Tak więc, w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń, a także zadania rządowe, o których mowa w rozdziale 6 oraz zadania samorządowe, o których mowa w rozdziale 5a (art. 9 u.p.z.). Stosownie natomiast do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p.
w zależności od potrzeb, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, linie rozgraniczające drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Oznacza to, że Rada Miejska we Wrześni stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p.
w zw z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) planując przebieg dróg publicznych w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego uprawniona była ustalić linie rozgraniczające drogę powiatową oraz linie rozgraniczające pas terenu przeznaczony pod budowę drogi powiatowej. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny w omawianym zakresie odpowiadać wymogom wynikającym z treści – obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonego zapisu uchwały – § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
W myśl tego przepisu przez "linie rozgraniczające drogę" rozumie się "granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...)". Do kompetencji organów gminy należało zatem jedynie ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi publiczne, a nie jak uczyniono to w § 5 ust 8 zaskarżonej uchwały "wyznaczenie zmiany przebiegu drogi powiatowej". Jak podkreśla się, bowiem w orzecznictwie sądowym lokalizacja drogi publicznej w planie miejscowym następuje w postaci wyznaczenia linii rozgraniczających pasy drogowe (por. wyrok WSA z dnia 19 marca 2008 roku, sygn. II SA/Po 619/07, wyrok WSA z dnia 17 listopada 2010 roku, sygn. II SA/Wr 422/10). Rada miejska we Wrześni nie mała zatem kompetencji do dokonania zmiany przebiegu drogi powiatowej, a jedynie do wyznaczenia linii rozgraniczających projektowany (mający powstać) przebieg tej drogi.
Sąd stwierdził, że dostrzega przy tym swoistą wewnętrzną sprzeczność stanowiącego w myśl uchwały "przepis szczegółowy" § 5 ust 8 uchwały Nr III/13/02 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod realizację obwodnicy dla m. Wrześni w ciągu drogi krajowej nr 15 z jego § 3 ust. 3, stanowiącym w myśl uchwały "przepis ogólny" oraz z załącznikiem graficznym do tej uchwały. Z treści zaskarżonego § 5 ust. 8 uchwały wynika bowiem, że "wyznacza się zmianę przebiegu drogi powiatowej", tymczasem załącznik graficzny przedstawia linie rozgraniczające drogę. Zważywszy jednak na fakt, że w myśl art. 8 ust. 1 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, zaś integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, a rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą, to jest oczywiste, że pomiędzy tekstem planu a rysunkiem planu musi zachodzić zgodność.
Jednocześnie, jak podkreśla się w orzecznictwie NSA nie powinno też ulegać wątpliwości, że przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny. Należy przy tym mieć na uwadze, iż "rysunek planu jest opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może wiązać bezpośrednio. Rysunek planu obowiązuje, bowiem w takim zakresie, w jakim zostało to wyszczególnione w uchwale rady o treści planu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1070/04).
Zdaniem Sądu, analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, iż wadliwość zaskarżonego przepisu aktu prawa miejscowego wynika również z innych względów.
Jednym z elementów postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było uzgodnienie projektu tego planu ze wskazanymi przez ustawodawcę organami. W toku procedury planistycznej zarząd gminy obowiązany był m.in. zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.z.p.) jak również uzgodnić projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami, w tym i z właściwym zarządem drogi. Zdaniem Sądu, z przedstawionych akt wynika, że organy te zostały zawiadomione, bądź wezwane do uzgodnienia. Jednak, co ma zasadnicze znaczenie z punku oceny legalności § 5 ust. 8 uchwały, przedstawiony Powiatowemu Zarządowi Dróg we Wrześni do uzgodnienia projekt uchwały, a konkretnie jego część graficzna znacząco różniła się w części zaskarżonej przez Powiat Wrzesiński od rozwiązania, które zostało przez radę miejską ostatecznie przyjęte.
Analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że w toku procedury planistycznej, uwadze organu umknęło, iż stosownie do art. 8 ust. 1 u.z.p. integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały. W konsekwencji, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż wykładany do publicznego wglądu oraz dołączony do zawiadomień i rozesłany do uzgodnień projekt planu miejscowego musi być również opracowany w takiej formie jak plan (art. 8 ust. 3 u.z.p.). Wymóg ten, jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, dotyczy zarówno opracowania tekstu projektu planu (części opisowej) w formie przepisów prawnych jak i rysunku planu, tj. części graficznej (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2009 roku, sygn. II OSK 1037/08). Tymczasem, porównanie sporządzonych w toku procesu planistycznego załączników graficznych do wskazanej uchwały wskazuje, że przebieg wyznaczonego na mapach liniami rozgraniczającymi obszaru uległ zasadniczym zmianom.
Przekazana Sądowi dokumentacja zawiera załącznik nr 1 "Rozwiązanie przestrzenne wyłożone w dniach od 25.04.2001r. do 16.05.2001 r. do publicznego wglądu". Jak trafnie wywodzi Gmina Września na radzie miejskiej uchwalającej w ówczesnym stanie prawnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ciążył obowiązek określenia granic opracowania planu. Zauważyć jednak należy, że pomimo braku takiego obowiązku Rada Gminy Września sporządzając załącznik nr 1 ("Rozwiązanie przestrzenne wyłożone w dniach od 25.04.2001r. do 16.05.2001 r. do publicznego wglądu") granice opracowania planu w sposób bezsporny oznaczyła. Analiza treści załącznika graficznego wskazuje bowiem, że w legendzie do tej mapki wskazano symbol, który został opisany, jako "granice opracowania planu". Przebieg granic opracowania planu odpowiadał zasadniczo przebiegowi linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie użytkowania.
Symbol ten, widnieje na załączniku graficznym wzdłuż całej drogi KDK 15 (GP), a także obejmuje drogę KDP 410 (Z) na odcinku Szosa Witkowska – droga KDK 15 (GP) w kierunku Ostrowo Szlacheckie – po jej wschodniej stronie (kierunek Warszawa), oraz na odcinku Szosa Witkowska – droga KDK 15 (GP) w kierunku Gutowo Wielkie – po jej zachodniej stronie (kierunek Poznań). Zarząd Miasta i Gminy Września celem wykonania wynikającego z art. 18 ust. 2 u.z.p. obowiązku, o poczynienie stosownych uzgodnień występował w marcu 2001 roku. Przedmiotem tych uzgodnień był projekt uchwały wraz z opisanym powyżej załącznikiem nr 1. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji planistycznej Powiatowy Zarząd Dróg we Wrześni uzgodnił ten projekt pozytywnie w dniu 9 kwietnia 2001 roku. Wcześniej pismem z dnia 22 stycznia 2001 roku (k. 48 akt sądowych) Powiatowy Zarząd Dróg we Wrześni poinformował, że planowany przebieg obwodnicy północ-południe dla m. Wrześni na odcinku od ul. Sikorskiego do m. Sokołowo przecina drogi powiatowe Września-Witkowo i Sokołowo – Ostrowo Szlacheckie, w związku z czym wniesiono o podłączenie tych dróg do planowanej obwodnicy.
W dalszej kolejności, w dniu 25 marca 2002 roku uchwałą Rady Miejskiej we Wrześni nr LII/351/2002 stwierdzono konieczność dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod realizację obwodnicy dla m. Wrześni w ciągu drogi krajowej nr 15 i ponowienia w niezbędnym zakresie czynności formalno-prawnych. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do tej uchwały, w toku wyłożenia projektu do publicznego wglądu w dniach od 25 kwietnia – 16 maja 2001 roku zgłoszono 1 zarzut dotyczący dojazdu do nieruchomości. Wskazano, że Dyrekcja Generalna Dróg Publicznych w Poznaniu pismem z dnia 8 maja 2001 roku przedstawiła nowe propozycje rozwiązań komunikacyjnych w rejonie ul. Sikorskiego oraz Szosy Witkowskiej i torów PKP. Zwrócono uwagę na potrzebę opracowania koncepcji dwupoziomowego skrzyżowania projektowanej obwodnicy dla m. Wrześni z Szosą Witkowską i linią kolejową Warszawa – Poznań.
Zebrana dokumentacja dowodzi, że na tej podstawie sporządzono nowy załącznik graficzny, uwzględniający zaakceptowane uchwałą z dnia 25 marca 2002 roku rozwiązania, które dotyczą przebiegu dróg powiatowych, a nie były przedmiotem uzgodnień z Powiatowym Zarządem Dróg we Wrześni. Jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej ponawiając czynności formalno-prawne, o uzgodnienie nowego projektu planu, nie zwrócono się do Powiatowego Zarządu Dróg we Wrześni.
Tymczasem, analiza załącznika graficznego ostatecznie zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej we Wrześni nr II/13/02 z dnia 20 grudnia 2002 roku (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2003 r. Nr 15, poz. 270) wskazuje, że przedstawiany graficznie obszar objęty tym planem uległ istotnym zmianom. Stosownie do pozostającego w niezmienionym brzmieniu § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały "obszar uchwalenia planu obejmował część terenów w granicach linii rozgraniczających pas drogowy wyznaczony na załączniku do tej uchwały". Jak wynika z przyjętego zaskarżoną uchwałą załącznika graficznego aktualnie linie rozgraniczające obejmują nie tylko tereny drogi KDK 15 (GP) oraz drogę KDP 410 (Z) na odcinku Szosa Witkowska – droga KDK 15 (GP) w kierunku Ostrowo Szlacheckie – po jej wschodniej stronie (kierunek Warszawa), oraz na odcinku Szosa Witkowska - droga KDK 15 (GP) w kierunku Gutowo Wielkie – po jej zachodniej stronie (kierunek Poznań).
Z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, że planem tym objęto ponadto drogę na odcinku Szosa Witkowska – droga KDK 15 (GP) w kierunku Ostrowo Szlacheckie – po jej zachodniej (kierunek Poznań) oraz na odcinku linia kolejowa międzynarodowa E- 20 Poznań – Warszawa (EE-20KK) – droga KDK 15 (GP) w kierunku Gutowo Wielkie – po jej wschodniej stronie (kierunek Warszawa). Zdaniem Sądu, analiza załącznika mapowego do uchwały wskazuje również, że sporną uchwałą objęto odcinek drogi KDP 410 (Z) oznaczony liniami rozgraniczającymi od zjazdu KDP 410 (Z) na Szosę Witkowską w kierunku Warszawy. Zestawienie załączników mapowych nie pozostawia wątpliwości, że te elementy nie były, a nawet nie mogły być przedmiotem uzgodnień z Powiatowym Zarządem Dróg we Wrześni, bowiem ich uwzględnienie w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowane zostało uwzględnieniem zgłoszonego zarzutu, wniesionego po wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu w dniach od 25 kwietnia 2001 roku do 16 maja 2001 roku.
Dokumentacja planistyczna dowodzi, że w związku z koniecznością dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponowiono część uzgodnień. Pomimo jednak, iż wprowadzone zmiany dotyczą dróg powiatowych projektu uchwały nie przedstawiono do ponownego uzgodnienia Powiatowemu Zarządowi Dróg we Wrześni. Podkreślenia wymaga, że wynikający art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek dotyczył ponowienia czynności planistycznych "w niezbędnym" zakresie. Oznacza to, iż zakres uzgodnień ograniczony był do zakresu właściwości miejscowej i rzeczowej organów uzgadniających.
Zatem wówczas, gdy zakres zmian mieścił się w zakresie kompetencji organów uzgadniających, niezbędnym było ponowienie procedury uzgodnienia projektu planu. Jedynie gdyby wprowadzone zmiany nie miały związku z kompetencjami organów uzgadniających niezasadnym byłoby powtarzanie tej procedury. Zakres uzgodnień wyznaczony był bowiem granicami zadań wykonywanych przez organ uzgadniający. W świetle obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisów przysługujące gminie uprawnienie do podejmowania wszelkich regulacji w zakresie zagospodarowania przestrzennego doznawało w przypadku planowania dróg powiatowych istotnych ograniczeń. Rada miejska nie była kompetentna do ustalania w planie miejscowym przebiegu drogi powiatowej bez uprzedniego zaplanowania takiej drogi przez powiat. W niniejszej sprawie organ również nie miał wątpliwości, co do celowości przedłożenia projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod realizację obwodnicy dla m. Wrześni w ciągu drogi krajowej nr 15 wraz załącznikiem graficznym nr 1 Powiatowemu Zarządowi Dróg we Wrześni. Skoro wprowadzone w toku procedury planistycznej zmiany miały związek z kompetencjami Powiatowego Zarządu Dróg we Wrześni to koniecznym było powtórzenie uzgodnienia projektu planu z tym organem.
Z powyższych względów, zdaniem Sądu, z uwagi na stwierdzone istotne naruszenie procedury planistycznej polegające na wyłożeniu i przesłaniu do uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego forma narusza przepis art. 8 ust. 3 u.z.p. należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 i 152 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła Gmina Września podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. prawa materialnego, to jest:
- a) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Powiat Wrzesiński legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu tego przepisu,
- b) art. 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 6 a ust. 3 i 19, 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) poprzez przyjęcie, że uprawnienie Powiatu do ustalenia przebiegu dróg powiatowych dotyczy również planowanych dróg i ma "pierwszeństwo" wobec władztwa planistycznego gminy.
- 2. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. art. 147 § p.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez uwzględnienie skargi mimo braku interesu prawnego.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Gminy kluczową kwestią jest istnienie po stronie Powiatu Wrzesińskiego interesu prawnego, czyli legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Przepis ten wymaga, aby najpóźniej w dniu składania skargi interes ten był już naruszony. Tymczasem wprost do uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że istnieje co najmniej "stan zagrożenia" interesu Powiatu ("taki plan w przyszłości może rodzić określone dla Powiatu obciążenia (...)"). Zdaniem Gminy w istniejących okolicznościach sam plan nie powodował automatycznie naruszenia interesu prawnego.
Dopiero wykazanie zaistniałego już naruszenia interesu prawnego, a nie potencjalnego, dawałoby Powiatowi legitymację skargową w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 roku II SA/Łd 338/09). Trzeba wykazać zatem nie tylko istnienie interesu prawnego, ale jego dokonane naruszenie (nie potencjalne naruszenie).
Do zadań własnych powiatu należą m. in. sprawy dróg powiatowych, w tym zarządzanie nimi. Nie można przyjąć, że drogi powiatowe będą planowane i sytuowane wyłącznie na gruntach już należących do powiatu. Zmaterializowanie się ustawowego obowiązku powiatu (lub innej jednostki samorządu terytorialnego) może być uznane za naruszenie jego interesu prawnego.
Wyznaczenie "linii rozgraniczającej" drogi publiczne (a więc "zapowiedzi" powstania drogi – np. powiatowej), co implikuje w przyszłości określone prawem obowiązki, zdaniem Gminy nie może być uznane za naruszenie interesu prawnego. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami ustawowo obarczonymi obowiązkami rodzącymi często istotne obciążenia. Można zaryzykować więc tezę, że "interes prawny" jednostki samorządu terytorialnego powinien być odczytywany w kontekście ich ustrojowych powinności, czyli realizacji zadań publicznych wiążących się z określonymi obowiązkami.
Powiat Wrzesiński przez wiele lat nie kwestionował zapisów planu, który merytorycznie był z przedstawicielami powiatu konsultowany. Sąd uznał, że zaskarżony zapis uchwały jest wadliwy, bowiem Rada Miejska nie była kompetentna do wyznaczania w planie zagospodarowania przebiegu drogi powiatowej bez uprzedniego zaplanowania takiej drogi przez Powiat. Nie jest to jednak pogląd trafny. Użycie w planie słów "zmiana przebiegu drogi powiatowej" nie powinna być utożsamiana z uprawnieniami określonymi w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. De facto plan wyznacza linie rozgraniczające drogę publiczną (powiatową). Skutek zapisów w obu alternatywnych brzmieniach byłby taki sam, to jest plan wyznaczałby nowe położenie drogi powiatowej.
Niewątpliwie tzw. władztwo planistyczne przysługuje gminie. Art. 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.
W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2008 roku, sygn. II SA/Po 619/07 Sąd uznał, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi publiczne należy do kompetencji gminy a nie do powiatu i należy rozróżnić kompetencje gminy do ustaleń w planie przebiegu dróg publicznych od skorzystania przez radę powiatu z uprawnień do zaliczenia istniejącej już drogi do danej kategorii w trybie art. 6A ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Brzmienie art. 6A ust. 3 wskazuje, że przepis odnosi się do istniejących dróg a nie planowanych, potencjalnych. Aby ustalić przebieg drogi powiatowej, musi ona mieć taki status nadany przez radę powiatu. Aby nadać taki status droga musi faktycznie istnieć, a nie być potencjalnym bytem.
Zdaniem Gminy Sąd I instancji bezzasadnie uwzględnił skargę Powiatu Wrzesińskiego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 342/08 obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, zdaniem Gminy nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego oraz naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdzić należy, iż nie może być on przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu.
Art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym składa się z pięciu jednostek redakcyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który konkretnie przepis prawa został naruszony.
Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 roku, II FSK 1007/06 – LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Za niezasadny uznać należy też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 a ust. 3 i 19 oraz 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że uprawnienie Powiatu do ustalenia przebiegu dróg powiatowych dotyczy również planowanych dróg i ma "pierwszeństwo" wobec władztwa planistycznego gminy.
Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (str.
5) wynika, że Sąd ten powołał się na te przepisy w celu uzasadnienia, iż Powiat posiada interes prawny do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w celu uzasadnienia poglądu, że to uprawnienie Powiatu ma "pierwszeństwo wobec władztwa planistycznego gminy". Ocena zasadności tego argumentu Sądu I instancji jest w realiach niniejszej sprawy bezprzedmiotowa wobec faktu, jak wyżej wskazano, niemożności merytorycznej oceny zarzutu naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.
Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi Powiatu mimo braku interesu prawnego. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten nie określa warunków dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania, tylko wskazuje sądowi, jaka ma być treść orzeczenia w przypadku uwzględnienia skargi. Przesłanki wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Prawidłowość zastosowania tego przepisu, jak to zostało już wyżej wskazane, nie mogła zostać poddana kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.