Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 942/13 w sprawie ze skargi J. R. i H. R. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy (dalej PLW) na podstawie art. 7 ust. 1 i a contrario art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm., dalej: ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego), § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2012 r., poz. 1367, dalej: rozporządzenie z dnia 9 października 2006 r.), art. 54 ust. 2 lit. a, b i h rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz.
UE L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm., dalej: rozporządzenie WE 882/2004) oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), w oparciu o wyniki badania paszy potwierdzające wprowadzenie na rynek brojlerów kurzych karmionych paszami nie spełniającymi wymagań określonych w przepisach o paszach oraz w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej przez PWL w dniu 31 maja 2013 r. w Przedsiębiorstwie "D." Sp. z o.o. (dalej: spółka D.) zgodnie z protokołem kontroli nr [...] z dnia 31 maja 2013 r., nakazał spółce D. zabezpieczyć mięso drobiowe i podroby drobiowe o numerze partii [...], w ilości 41328,98 kg, pochodzące z uboju w dniu 28 maja 2013 r. brojlerów kurzych pochodzących z kurnika K-1 stanowiącego własność Fermy Drobiu J. R., oraz z kurnika K-3 stanowiącego własność Fermy Drobiu H. R., jako wyodrębnionej partii, do czasu ustalenia sposobu zagospodarowania uzgodnionego z PLW, a także nakazał przechowywać i oznaczyć zabezpieczoną partię w następujący sposób - partia oznakowana jako towar zablokowany, składowana w wydzielonym miejscu w magazynach zakładowych.
Jednocześnie PWL zakazał używania ww. środków spożywczych do produkcji innych środków spożywczych lub wprowadzania do obrotu jako środka spożywczego. Na postawie art. 108 K.p.a. powyższej decyzji PWL nadał rygor natychmiastowej wykonalności w związku z koniecznością ochrony zdrowia ludzkiego, jako że wprowadzanie do obrotu produktów pochodzących od zwierząt karmionych paszami zanieczyszczonymi niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego może skutkować przeniesieniem groźnych chorób zakaźnych m.in. gąbczastych encefalopatii.
W uzasadnieniu decyzji PLW wyjaśnił, że w badaniu paszy pobranej ww. kurniku K-1, zgodnie ze sprawozdaniem z badań [...] z dnia 28 maja 2013 r., stwierdzono obecność niedozwolonego białka pochodzenia zwierzęcego ze zwierząt lądowych, oraz że w ponownym badaniu paszy z silosu zasilającego kurnik K-1, zgodnie ze sprawozdaniem z badań [...] z dnia 31 maja 2013 r. potwierdzono obecność niedozwolonego białka pochodzenia zwierzęcego ze zwierząt lądowych. Powyższe stanowi naruszenie art. 7 ust.1, 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. Urz. L 147 z dnia 31 maja 2001 r. ze zm., dalej: rozporządzenie WE 999/2001) oraz załącznika IV rozdział I tego rozporządzenia w zakresie wprowadzenia do pasz niedozwolonych białek pochodzenia zwierzęcego ze zwierząt lądowych.
Podkreślił również, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PLW w dniu 31 maja 2013 r., zgodnie z pozostawionym w zakładzie protokołem kontroli nr [...] stwierdzono, iż dnia 28 maja 2013 r. dokonano uboju brojlerów kurzych w ilości 21499 sztuk pochodzących z ww. kurnika K-1 i kurnika K-3, jako jednej nierozdzielnej partii o numerze [...]. Wskazał też, że w ramach czynności ubojowych i rozbioru tuszek drobiowych uzyskano 41328,98 kg mięsa drobiowego i podrobów drobiowych, oraz że w dniu kontroli stwierdzono obecność w magazynach zakładowych całości przedmiotowej partii.
W ocenie organu powyższe okoliczności potwierdzają, że wymienione produkty zostały wyprodukowane z naruszeniem art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który stanowi, iż produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt i ze zwierząt, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Z uwagi na to, że brojlery z kurników K-1 i K-3 zostały ubite jako jedna partia, niezbędnym było objęcie decyzją mięsa drobiowego i podrobów drobiowych pozyskanych z uboju drobiu z obu kurników.
Powyższą decyzję PLW doręczył dnia 31 maja 2013 r. adresatowi decyzji tj. spółce D., natomiast w dniu 7 czerwca 2013 r. przedstawicielowi J. R. i H. R. – P. R., w związku z uznaniem w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. J. R. i H. R. za strony przedmiotowego postępowania.
Od ww. decyzji PLW J. R. i H. R. wnieśli odwołanie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. i wstrzymania natychmiastowego jej wykonania. Odwołujący wnieśli także o przeprowadzenie uzupełniających dowodów w postaci: dokumentów i materiałów zebranych w aktach postępowań PLW, w których wydano decyzję nr [...] i [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz akt postępowań organu II instancji wszczętych na skutek odwołań od ww. decyzji na okoliczność przebiegu tych postępowań, w tym przebiegu, metod i sposobu kontroli prowadzonych w ramach tych postępowań; a także w postaci pisemnej opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: WLW) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. R. i H. R. od decyzji PLW z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ II instancji powołując się na art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. podkreślił, że zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przyjmuje się, iż pojęcie strony postępowania ma charter obiektywny, co oznacza, że stroną postępowania nie staje się każdy, kto chce być stroną postępowania, lecz jest nią ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Uzyskanie statusu strony postępowania, jak podkreślił WLW, nie zależy też od stanowiska organów orzekających, w związku z czym uznanie bądź też nie przez organ jakiegoś podmiotu za stronę postępowania oznacza nic więcej jak tylko stwierdzenie (a nie przyznanie), że określony podmiot ma interes prawny. Stanowisko organu w tym zakresie ma więc charakter deklaratywny, a nie konstytutywny, a interes prawny pojmowany jest w judykaturze i literaturze jako obiektywnie istniejący interes w określonym załatwieniu sprawy administracyjnej, który wyraźnie wynika z przepisów prawa materialnego.
Odnosząc poczynione uwagi dotyczące strony postępowania oraz interesu prawnego organ odwoławczy wskazał, że w ich świetle nie można uznać J. R. i H. R. za strony postępowania nawet, jeśli za takowe uznał je błędnie organ I instancji, albowiem o statusie strony postępowania nie mogło zadecydować pismo PLW z dnia 5 czerwca 2013 r., jako że w ich wypadku nie zaistniał bowiem jakikolwiek interes prawny wynikający z normy prawa administracyjnego, który mógłby uzasadniać ich udział w przedmiotowym postępowaniu jako jego strony. Organ podkreślił, że decyzja organu I instancji skierowana była do spółki D., będącej w chwili wydawania decyzji przez PLW właścicielem mięsa drobiowego i podrobów drobiowych oraz, że w decyzji tej wyraźnie wskazano, iż jedyną stroną postępowania jest właśnie ta spółka.
W związku z tym, że nakaz zawarty w decyzji wyraźnie został skierowany do spółki D., tylko ta spółka była zobligowana do zabezpieczenia mięsa i przechowywania go zgodnie z treścią decyzji, nie ulega wątpliwości, jak skonstatował organ, że adresatem obowiązku była jedynie spółka D., a nie odwołujący. WLW zaznaczył również, że adresat decyzji nie zaskarżył i wykonał on wszystkie nakazy określone w tej decyzji. Tym samym więc doszło do sytuacji polegającej na tym że jedyny adresat obowiązku nie zakwestionował decyzji, a uczyniły to osoby, które adresatami decyzji w ogóle nie były i na które przedmiotowa decyzja nie nakładała jakichkolwiek obowiązków.
W świetle powyższego WLW stwierdził, że odwołujący nie są stronami przedmiotowego postępowania i że w efekcie zaskarżona decyzja musi być traktowana jako decyzja prawomocna. W takiej sytuacji istnieje jedynie możliwość wzruszenia takiej decyzji poprzez stwierdzenie z urzędu jej nieważności. Niemniej jednak, jak wyjaśnił organ, w jego ocenie nie ma żadnych podstaw ku temu.
Na powyższe postanowienie J. R. i H. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosząc o stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., bądź względnie o jego uchylenie.
Zdaniem Skarżących ich interes prawny przejawia się w możliwości wykazywania, że zarzucane im w decyzji organu I instancji nieprawidłowości w procesie produkcji wyrobów drobiowych w rzeczywistości nie miały miejsca. Wynika on także z okoliczności, że skutki decyzji organu I instancji dotyczą wprost sfery majątkowej skarżących, a nie spółki D. W ocenie strony skarżącej, przywołane przez WLW argumenty mające wskazywać na brak ich interesu prawnego tj. okoliczność, że adresatem decyzji organu I instancji była wyłącznie spółka D. i że tylko ją organ I instancji uznał za stronę postępowania, są całkowicie chybione, gdyż fakt bycia stroną postępowania jest kategorią obiektywną, a nie zależną od decyzji organów administracyjnych. Skarżący zarzucili także WLW dowolne i nie poparte postępowaniem wyjaśniającym ustalenie, że właścicielem spornej partii mięsa drobiowego i podrobów drobiowych jest spółka D., a nie skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji podkreślił, że podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 54 ust. 1 rozporządzenia WE 882/2004. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Wśród środków zaradczych, jakie podejmuje właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności rozporządzenie przewiduje:
- a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;
- b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;
- c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;
- d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone;
- e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu;
- f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu;
- g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich;
- h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.
Sąd I instancji uznał, że treść powołanego przepisu wskazuje, iż adresatem decyzji wydanej na jego podstawie przez PLW jest podmiot gospodarczy, który może zastosować odpowiednie środki zaradcze. Oczywistym jest, że możliwość zastosowania środka zaradczego w postaci zabezpieczenia mięsa drobiowego, przechowania i oznaczenia zabezpieczonej partii mięsa posiada jedynie podmiot, który faktycznie nim włada. Nie ma zatem znaczenia, czy i kiedy nastąpiło przeniesienie własności tego mięsa, skoro czynności zaradcze ze względu na ich rodzaj i charakter mogą być podjęte jedynie przez posiadacza zakwestionowanego mięsa. Decyzja skierowana do podmiotu, który wprawdzie jest właścicielem takiego mięsa, ale nim nie włada byłaby niewykonalna. Dlatego też jako nie budzące żadnych wątpliwości Sąd uznał skierowanie decyzji o nakazie zabezpieczenia mięsa drobiowego do spółki D. W ocenie Sądu I instancji, powoływana przez stronę skarżącą możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 417¹ § 2 K.c. nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do przyznania statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w konkretnym postępowaniu administracyjnym.
Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu (w tym przypadku spółki D.) nawet, jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Oznacza to, że jeżeli szeroko pojęta "sprawa" dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (teza nr 1 do wyroku NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, Lex nr 81670).
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest związku normatywnego pomiędzy interesem prawnym lub obowiązkiem podmiotu skarżącego, a postępowaniem administracyjnym. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, skarżącym nie udało się wykazać, że przedmiotem postępowania w sprawie nakazu zabezpieczenia mięsa są ustalenia i rozstrzygnięcia dotyczące w tym postępowaniu ich własnego interesu prawnego. Jeżeli tak, to zdaniem Sądu I instancji, WLW zasadnie przyjął, że roszczenie czy nawet ekspektatywa przysługująca skarżącym nie dawała im prawa do wniesienia odwołania, jako że roszczenie to nie jest w postępowaniu w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego chronione żadnym przepisem prawa materialnego. Sama wola skarżących i ich przekonanie o konieczności uczestniczenia w tym postępowaniu administracyjnym, z uwagi na ewentualny wynik innego postępowania nie może decydować o tym, iż posiadają oni interes prawny.
Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie za wadliwą uznał formę zakończenia postępowania przed organem odwoławczym, stwierdzając, że rozstrzygnięcie przez organ II instancji o braku przymiotu strony, w tym uprawnienia do wniesienia odwołania, powinno zapaść w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś w formie postanowienia - wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. - stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Zastosowanie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Zdaniem Sądu utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy.
W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołujących, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu było zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji, błędne jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w sentencji zaskarżonego postanowienia o "pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia" z powołaniem się na wniesienie go przez osobę, której nie przysługiwał w tym postępowaniu status strony, a to z tej przyczyny, że takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje żaden przepis K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – poprzez jego zastosowanie w zakresie, w jakim uchylenie postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2013 r., było uzasadnione również z uwagi na naruszenie przez ten organ administracji:
- - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji brak dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, której dotyczyło to postanowienie,
- - art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., polegające na zaniechaniu prawidłowego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej tego postanowienia;
- 2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s..a. – poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo, że było to uzasadnione;
- 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uniemożliwiające skontrolowanie przez strony postępowania i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, w zakresie w jakim WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle się nie odniósł do:
- - zarzutów skarżących, sformułowanych w skardze z dnia 9 sierpnia 2013 r. dotyczących naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i w jakikolwiek sposób nie wyjaśnił dlaczego nie zostały one uwzględnione (ograniczając się do stwierdzenia, że "Kontrola zaskarżonego postanowienia (...) uzasadnia uwzględnienie wniesionej w sprawie skargi, choć nie ze wszystkich wskazanych w niej powodów";
- - wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w jakikolwiek sposób nie wyjaśnił dlaczego nie został on uwzględniony,
- - wniosków dowodowych skarżących zgłoszonych, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w piśmie z dnia 5 listopada 2013 r. oraz podstaw prawnych i przyczyn ich oddalenia;
- - innych niż art. 4171 § 2 K.c. podstaw prawnych, które wskazywały na istnienie interesu prawnego skarżących skutkującego przyznaniem im statusu strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 K.p.a.;
- 4. art. 106 § 3 P.p.s.a. – poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosków skarżących o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, pomimo, że przeprowadzenie tych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
- 5. art. 28 K.p.a. w zw. z:
- - art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego przewidującym, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzone na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach;
- - art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia WE 999/2001 oraz załącznika IV tego rozporządzenia przewidujących zakaz karmienia kurcząt białkami pochodzenia zwierzęcego (z określonymi tam wyłączeniami);
- - art. 54 rozporządzenia WE 882/2004 przewidującym, że gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, iż podmiot gospodarczy zastosuje określone środki zaradcze a podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności;
- - pkt 43 preambuły do rozporządzenia WE 882/2004, przewidującego, że podmioty gospodarcze powinny mieć prawo do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy w wyniku kontroli urzędowych oraz powinny być powiadomione o takim prawie;
- - art. 556 i n K.c. w zw. z art. 621 K.c., art. 495 K.c. i art. 29 ust 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.) –dalej "ustawa o VAT" - w brzmieniu obowiązującym w maju 2013 r, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy, w którym wydano decyzję z dnia [...] maja 2013 r., podczas gdy postępowanie i jego rozstrzygnięcie w sposób ewidentny i obiektywny dotyczyło interesu prawnego skarżących, albowiem w szczególności: 1) oddziałuje na sferę praw i obowiązków skarżących i to z różnych dziedzin prawa, w tym cywilnego i finansowego, 2) wiąże się z postępowaniem i sytuacją prawną skarżących, w tym ustaleniem, czy dopuścili się oni naruszenia prawa oraz dostarczany przez nich drób obarczony był wadami, 3) skarżący mogą przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszystkich okoliczności z nią związanych, w tym co do prawidłowości postępowań kontrolnych prowadzonych przez organ inspekcji, 4) tylko przez udział w tym postępowaniu skarżący mają możliwość obrony swoich praw.
Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w pełni uczynił zadość żądaniom skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że skarżący nie mają przymiotu strony w sprawie.
Sąd ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że nieuznanie skarżących za strony w postępowaniu w którym Powiatowy Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy wydał decyzję z dnia [...] maja 2013 było wadliwe.
Skarżący wywodzą swój interes prawny z norm prawa cywilnego, wskazując, że wydanie decyzji w sprawie zabezpieczenia mięsa drobiowego i podrobów drobiowych rodzi po ich stronie odpowiedzialność reklamacyjną i odszkodowawczą oraz odpowiedzialność podatkową. W ocenie skarżących kasacyjnie decyzja organu ma zatem bezpośredni wpływ na ich prawa i obowiązki jako producentów drobiu. Tym samym w oczywisty sposób Skarżący są zainteresowani wynikiem niniejszego postępowania.
Wskazać należy, że stroną, stosownie do art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie i aktualny (nie potencjalny), którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.
Ustalenie interesu prawnego wymaga ustalenia bezpośredniego i rzeczywistego związku między sytuacją prawną danego podmiotu a określonym aktem administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/13).
Wskazać należy na podstawę prawną decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii stanowił art. 54 ust. 1 Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z 2004 r. Nr 165 ze zm., s. 1 - 141). Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Wśród środków zaradczych, jakie podejmuje właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności Rozporządzenie przewiduje:
- a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;
- b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;
- c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;
- d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone;
- e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu;
- f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu;
- g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich;
- h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.
Według powołanego przepisu adresatem decyzji jest podmiot, który może zastosować odpowiednie środki zaradcze. Rację ma Sąd I instancji, że możliwość zastosowania środka zaradczego w postaci zabezpieczenia mięsa drobiowego, przechowania i oznaczenia zabezpieczonej partii mięsa posiada ten podmiot, który faktycznie nim włada. W świetle powołanego przepisu nie ma zatem znaczenia, kto jest właścicielem mięsa oraz jakie relacje prawne łączą podmioty gospodarcze występujące w łańcuchu produkcyjnym drobiu. W okolicznościach sprawy czynności zaradcze, biorąc pod uwagę ich rodzaj i charakter, mogły być podjęte jedynie przez podmiot, który faktycznie władał zakwestionowanym mięsem. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że decyzja skierowana do podmiotu, który wprawdzie jest właścicielem takiego mięsa, ale nim nie włada byłaby niewykonalna. Istotą regulacji zawartej w art. 54 ust. 1 rozporządzenia WE 882/2004 jest upoważnienie do podjęcia działań, za pomocą instrumentów administracyjnoprawnych, zmierzających do zabezpieczenia wadliwego towaru.
Przedstawiona regulacja w zakresie nałożenia obowiązku zabezpieczenia towaru nie odsyła do przepisów prawa cywilnego w zakresie prawa własności czy do prawa do dysponowania towarem na określone cele. Zatem prawidłowe jest stanowisko, że organ administracji publicznej nakłada obowiązek na podmiot, który może go realnie wykonać. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 556 K.c. w związku z art. 621 K.c., art. 495 K.c. i art. 29 ust. 4 ustawy o podatku VAT.
Zarzut naruszenia przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 7 ust. 1, 2 i 3 oraz załącznik nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 w powiązaniu z art. 28 K.p.a. jest również chybiony. Jak wykazują skarżący kasacyjnie powołane przepisy art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 ust. 1, 2 i 3 oraz załącznik nr IV rozporządzenia dopuszczają wprowadzanie na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego i przewidujące zakaz karmienia kurcząt białkami pochodzenia zwierzęcego z określonymi w przepisach wyłączeniami. Powyższe regulacje nie mają znaczenia z punktu widzenia określenia kręgu stron postępowania w przedmiocie nakazu zabezpieczenia mięsa drobiowego.
Powołany w skardze kasacyjnej wyrok II OSK 2325/10 w którym zawarto rozważania dotyczące przymiotu strony przez osobę prowadzącą badania archeologiczne dotyczy diametralne odmiennej regulacji prawnej. Nie może być więc uznany za przydatny interpretacyjnie z punktu widzenia przedmiotowej sprawy.
Nie można też uznać za słuszny argumentu w zakresie naruszenia art. 28 K.p.a w związku z punktem 43 preambuły do Rozporządzenia 882/2004, w myśl którego podmioty gospodarcze powinny mieć prawo do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy. Powołany punkt ma swoją gwarancję w polskim porządku prawnym, bowiem od decyzji nakazującej zabezpieczenie mięsa może odwołać się podmiot, na który taki obowiązek został nałożony.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie mieli interesu prawnego w sprawie zabezpieczenia mięsa drobiowego i podrobów drobiowych.
W konsekwencji chybione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Nie można podzielić poglądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Biorąc pod uwagę przedmiot oceny organu odwoławczego – czy skarżącym przysługuje przymiot strony w sprawie – materiał dowodowy był wystarczający w sprawie. W konsekwencji nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro ustalenia organu odwoławczego co do kręgu stron w postępowaniu były prawidłowe to nie było podstaw do stwierdzania nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco. Celem art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W dodatku może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2331/13). Jak wynika ze stanowiska Sądu I instancji Sąd ten nie miał wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.