Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1041/09

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. II SA/Gd 638/08, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni, na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił M. P. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na nadbudowę części budynku mieszkalnego o poddasze mieszkalne, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w G..

Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu nadbudowy i udzielenia pozwolenia na budowę inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało z prawa odrębnej własności lokalu nr [...] przynależnego inwestorowi oraz, w odniesieniu do części wspólnych budynku, ze zgody wszystkich współwłaścicieli, m.in. M. S., wyrażonej wzajemnie na rozbudowę budynku mieszkalnego przez współwłaścicieli po uprzednim przeprowadzeniu ekspertyzy budynku.

Zgodę powyższą wyrażono w dołączonym do akt sprawy, akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r., Rep. [...], obejmującym umowę sprzedaży odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...]. Projekt budowlany przedłożony przez inwestora zawierał opinię techniczną dopuszczającą nadbudowę wskazanego budynku.

W toku postępowania M. S. - współwłaściciel nieruchomości, złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na projektowaną nadbudowę.

Jego zdaniem przedłożona przez inwestora ekspertyza nie spełnia warunku przewidzianego w akcie notarialnym, gdyż nie wykazuje braku przeciwwskazań do przeprowadzenia nadbudowy oraz nie zapewnia, że ewentualna nadbudowa nie pogorszy warunków korzystania z nieruchomości przez współwłaścicieli. M. S. wskazał, że nadbudowa naruszy jego interes prawny, stanowi zagrożenie trwałości konstrukcji całego budynku, a tym samym zagrożenie bezpieczeństwa jego lokalu nr [...]. Nadto, realizacja planowanej inwestycji uniemożliwi mu ewentualną nadbudowę lokalu stanowiącego jego własność.

W świetle powyższego organ pierwszej instancji wezwał inwestora do złożenia nowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor w wyznaczonym terminie przedłożył oświadczenie powołując się, podobnie jak w poprzednim oświadczeniu z dnia 28 stycznia 2008 r., na akt notarialny Rep. A Nr [...], nie uwzględniając cofnięcia przez M. S. wcześniej wyrażonej zgody.

M. P. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r., zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Odwołująca się wskazała, iż organ administracji przekraczając swoje kompetencje wkroczył w sferę prawa cywilnego oceniając oświadczenie M. S. o zgodzie na planowaną nadbudowę oraz jej późniejsze cofnięcie.

W ocenie strony, organ pierwszej instancji związany był oświadczeniem M. S. wyrażającym zgodę na rozbudowę budynku, gdyż nie zostało ono skutecznie cofnięte. Skuteczność cofnięcia takiego oświadczenia wymagała formy aktu notarialnego, a przede wszystkim nie było prawnych podstaw do jego dokonania. Zgoda wyrażona została pod warunkiem wykonania ekspertyzy technicznej dopuszczającej rozbudowę. Do projektu budowlanego dołączono opinię techniczną z której wynikało, że lokal mieszkalny nr [...] można nadbudować, a nadbudowa nie spowoduje zmiany sposobu korzystania z nieruchomości przez ich współwłaścicieli.

W świetle tego, odwołująca oceniła jako błędne wezwanie jej przez organ administracji do ponownego złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślono również, iż rozbudowa budynku, na którą wyrażono zgodę, obejmuje swym zakresem pojęcie "nadbudowy", która w odniesieniu do lokalu nr [...] jest jedyną możliwą formą rozbudowy.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda Pomorski zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego oświadczenie M. P. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było prawidłowe w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezasadnie zatem, mimo wycofania zgody przez M. S. organ pierwszej instancji wezwał inwestora do powtórnego złożenia oświadczenia.

Organ pierwszej instancji winien był wezwać M. S. do przedłożenia dokumentu, który skutecznie podważyłby treść aktu notarialnego, zawierającego zgodę wszystkich współwłaścicieli na rozbudowę. Nadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieprawidłowości w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, w tym brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez M. S. pod adresem ekspertyzy technicznej dopuszczającej projektowaną nadbudowę budynku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, M. S. domagał się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ odwoławczy źle zrozumiał jego intencje. Sprzeciwiał się bowiem nadbudowie budynku w części dachu obejmującej powierzchnię położoną bezpośrednio nad jego mieszkaniem. Nie wykluczał bowiem nadbudowy nad swoim mieszkaniem. Natomiast stan powstały po realizacji inwestycji w kształcenie zaproponowanym przez M. P. pozbawi go takiej możliwości.

W ocenie skarżącego M. S., zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 2 i art. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący podkreślił, iż nie sprzeciwia się nadbudowie w części odpowiadającej powierzchni zajmowanej przez M. P.. Nadto zarzucił, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą powodującą nieważności, albowiem skierowana została do osoby niebędącej stroną. W rozdzielniku decyzji organu odwoławczego wskazano bowiem, że skarżący to M. S., a nie M. S..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wskazał, że zgoda wyrażona w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2007 r. była zbyt ogólna i budziła zbyt wiele wątpliwości, aby mogła stać się tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta powinna być doprecyzowana poprzez określenie, w jaki sposób można dokonać rozbudowy i w jakim zakresie, aby dokonanie rozbudowy lub nadbudowy nie ograniczyło uprawnień pozostałych współwłaścicieli.

Nadto podniósł, że zakwestionowanie przez chociażby jednego współwłaściciela nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną wskazując, iż podstawową i sporną kwestią było to, czy M. P. legitymowała się w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Z wypisu aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2004 r., Rep. A nr [...], dołączonego do akt administracyjnych wynikało, że M. P. nabyła własność odrębnego lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym w Gdyni przy ul. [...] wraz z udziałem we współwłasności części wspólnych wskazanej nieruchomości.

W przypadku współwłasności, ocena prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy od tego, czy planowane przedsięwzięcie budowlane przekroczy zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest bowiem zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 K.c.).

Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną jest budowa obiektu budowlanego na nieruchomości oraz nadbudowa kondygnacji nad budynkiem (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1983 r., I SA 471/83, ONSA 1983, nr [...], poz. 59; wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr [...]-3, poz. 35).

Współwłaściciel nie posiada zatem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli planowane roboty przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W takiej sytuacji, współwłaściciel może uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopiero po wyrażeniu zgody na budowę przez wszystkich współwłaścicieli. Prawo wymaga w takim przypadku łącznej zgody wszystkich współwłaścicieli.

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę wydaje się temu, kto m. in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została określona w art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Wzór oświadczenia został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003 r.).

Składając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane.

W przypadku przedmiotowej nieruchomości jako dokument poświadczający prawo do dysponowania nieruchomością inwestor wskazał akt notarialny z dnia [...] lipca 2004 r. Postanowienia § 6 ww. aktu notarialnego określały, że strony wyrażają zgodę na ustalony sposób korzystania z nieruchomości, jak również wyrażają wzajemnie zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości po uprzednim przeprowadzeniu ekspertyzy technicznej.

W tym kontekście organ orzekający uprawniony był do oceny, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że zgoda współwłaściciela na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd musi być niewątpliwa i wyraźna (powołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., IV SA 589/03, LEX nr 160739).

W ocenie Sądu zgoda ta musi być skonkretyzowana w tym sensie, że powinna być wyrażona w odniesieniu do ściśle określonego przedsięwzięcia budowlanego. Potrzeba takiej konkretyzacji uwidacznia się przy okazji współwłasności, gdy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, których charakter przekracza zwykły zarząd nieruchomością, konstytuuje zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przed wyrażeniem zgody istnieje potrzeba scharakteryzowania inwestycji chociażby po to, aby stwierdzić, czy podejmowane w jej ramach czynności będą miały charakter przekraczających zwykły zarząd, czy nie i czy zgoda wszystkich współwłaścicieli jest konieczna.

Konkretyzacja inwestycji powinna zmierzać do wykazania jej cech charakterystycznych oraz wpływu, jaki ma wywrzeć na nieruchomość wspólną. W przedmiotowej sprawie takiej konkretyzacji, wskazany przez inwestora akt nie zawierał.

Oświadczenia złożone w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r. przez współwłaścicieli miały charakter ogólny i blankietowy, nie zrelatywizowany do konkretnej inwestycji, a na pewno nie do nadbudowy planowanej przez M. P..

Dlatego zdaniem Sądu I instancji, takiego dokumentu nie można było uznać za zgodę na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Skuteczne złożenie oświadczenia w przedmiocie zgody na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością może odbywać się w warunkach pozytywnej wiedzy współwłaścicieli o istocie planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W przeciwnym razie, oświadczenia takiego nie można traktować jako wyrażającego zgodę dającą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Brak zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych w sytuacji, gdy jest ona wymagana, uznać należy za niespełnienie wymogu art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, w postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd stwierdził, że nieuprawnione było stanowisko organu odwoławczego uzależniające skuteczność oświadczenia odwołującego zgodę współwłaściciela, która przybrała formę aktu notarialnego, od zachowania tej specjalnej formy przy składaniu oświadczenia o jej odwołaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie miało to jednak znaczenia, gdyż Sąd uznał, że oświadczenia współwłaścicieli o treści zawartej w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r. nie ukonstytuowały skutecznej zgody na planowaną inwestycję.

We wskazaniach co do dalszego toku postępowania, Sąd nakazał aby organy administracji uwzględniły ocenę prawną zawartą w wyroku.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, gdyż uznał, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania.

M. P. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2009 r., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucała:

1. - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) naruszenie niżej wymienionych przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 1) art. 1 i 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., przez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego w szczególności, poprzez faktyczne rozstrzygniecie sprawy cywilnej i przyjęcie, iż M. S. aktem notarialnym z dnia z dnia [...] lipca 2004 r. Rep. A nr [...] nie udzielił zgody na rozbudowę nieruchomości oraz, że w toku postępowania nie odwołał zgody na rozbudowę nieruchomości, co wynikało z uprzedniego ustalenia, iż wcześniej w ogóle jej nie udzielił.
3. 2) art. 1 i 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.ps.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi poza granicami przedmiotowej sprawy, albowiem ocena decyzji, winna ograniczać się do zbadania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
4. 3) art. 1 i 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi poza granicami sprawy, albowiem M. S. wniósł skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., zaś zaskarżonym wyrokiem Sąd rozstrzygnął o skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. "w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę"- która to decyzja nie stanowiła przedmiotu postępowania.
5. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4, z art. 133 § 1 w zw. z art. 3§2 pkt 1 p.p.s.a i art. 134 § 1 tej ustawy, pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 tejże ustawy oraz w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez brak ustalenia iż organ I instancji nie był związany cofnięciem oświadczenia woli, gdyż zgodnie z art. 61 Kodeksu cywilnego było ono spóźnione, oraz brak ustalenia, że nie istniały dowody na okoliczność, iż złożone "cofnięcie zgody na rozbudowę budynku" zostało złożone w warunkach, o których mowa w art. 82-87 Kodeksu cywilnego.
6. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, poprzez naruszenie przez organ I instancji art. 7, 76, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na oparciu zaskarżonego rozstrzygnięcia na uwzględnieniu niezgłaszanych przez M. S. zarzutów wobec złożonego przez niego oświadczenia woli zawartego w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r. w szczególności, iż aktem notarialnym z dnia z dnia [...] lipca 2004 r. Rep. A nr [...] nie udzielił on zgody na rozbudowę przez skarżącą Martę P. nieruchomości położonej w Gdyni ul. [...].
7. 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 tejże ustawy oraz w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę i wadliwe ustalenie, iż skarżąca nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane.
8. 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, 75 § 1 i 2 oraz art. 76 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie, iż zgoda M. S. na planowaną nadbudowę poddasza w celu zwiększenia powierzchni lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] była ogólna i blankietowa i niezrelatywizowana do konkretnej inwestycji.
9. 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76, 77 § 1, oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w ocenie prawidłowości kontroli decyzji stanowiska skarżącej, iż zgoda udzielona przez M. S. w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r. obejmuje pojęcie "nadbudowy", która w odniesieniu do lokalu nr [...] jest jedyną możliwą formą rozbudowy nieruchomości przy ul. [...].
10. 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7,76, 77§ 1, 75 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do zakresu rzekomego odwołania zgody na planowaną inwestycję skarżącej, albowiem M. S. nie zgodził nie na całą planowaną rozbudowę lokalu nr [...] o poddasze mieszkalne - lecz w części obejmującej powierzchnię położoną na ½ powierzchni dachowej stanowiącej jego współwłasność.
11. 10) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 oraz 35 ust. 4 tejże ustawy oraz naruszeniem art. 7, 75 § 1 i 2, 76, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez organ I instancji, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania organu I instancji w zakresie ustaleń stanu taktycznego i przyjęcie, iż pomimo, że skarżąca dołączyła do projektu budowlanego opinię techniczną dopuszczającą nadbudowę budynku wskazującą, że nie wpłynie ona na dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez pozostałych współwłaścicieli - zasługują na uwzględnienie twierdzenia M. S. – iż planowana inwestycja, może pogorszyć warunki dotychczasowego korzystania z nieruchomości, stanowić może zagrożenie konstrukcji oraz uniemożliwi realizację ewentualnej nadbudowy lokalu nr [...], choć nie ma takiej prawnej ani technicznej możliwości.
12. 11) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z naruszeniem art. 7 § 1 i 2, 76, 77 § 1, i 80 Kodeksu postępowania, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, poprzez brak ustalenia, iż M. S. miał świadomość, iż udzielając zgody na rozbudowę budynku przez skarżącą wyraził zgodę na pobudowanie nad lokalem nr [...] należącym do skarżącej poddasza mieszkalnego z uwagi na brak możliwości rozbudowy przez skarżącą budynku w inny sposób.
13. 12) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. art. 7, 75 § 1 i 2,76, 77§ 1, i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny postępowania przez organ I instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, poprzez brak ustalenia, iż M. S. wybudował schody prowadzące z II piętra budynku "do nikąd" - zanim skarżąca nabyła lokal nr [...] w tym przekonaniu, iż kupno spornej nieruchomości wiąże się z udzieleniem zgody przez pozostałych współwłaścicieli na rozbudowę nabywanej nieruchomości - co oznaczało rozbudowę polegającą na wybudowaniu poddasza oraz brak prawnej jak i technicznej możliwości rozbudowy budynku w inny sposób.
14. 13) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 7,76,77§ 1, 75 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny postępowania organu I instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego i prawnego nieruchomości przy ul. [...] i brak ustalenia, iż skarżąca nie ma prawnej i faktycznej możliwości innej rozbudowy budynku.
15. 14) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7.76. 77§ 1. 75 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie biednej oceny postępowania organu I instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego i prawnego nieruchomości i przyjęcie, iż M. S. ma prawną i techniczną możliwość rozbudowy lokalu nr [...] o poddasze mieszkalne.
16. 15) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7,76,77 § 1, 75 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania organu I instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego i prawnego nieruchomości i brak ustalenia, że M. S. nie ma prawnych i faktycznych możliwości nadbudowy lokalu nr [...].
17. 16) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7,76, 77§ 1, 75 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania organu I instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego i oparcie orzeczenia wyłącznie na twierdzeniach M. S. nie popartych żadnymi dokumentami, które niweczyłyby oświadczenie złożone w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r.
18. 17) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § p.p.s.a w zw. z art. 7,76,77§ 1, 75 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania organu I instancji i brak ustalenia, iż M. S. nie cofnął skutecznie oświadczenia będącego elementem umowy o sprzedaż nieruchomości z dnia [...] lipca 2004 r. Rep. A nr [...].
19. 18) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.,, poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § p.p.s.a w zw. z art. 7.76,77§ 1, 75 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania organu I instancji i brak ustalenia, iż M. S. właściciel lokalu nr [...], ma prawne i faktyczne możliwości rozbudowy budynku tj. w bok, przód lub tył, zaś skarżąca M. P. nie ma możliwości rozbudowy przysługującej jej nieruchomości o rozbudowę w tył. bok lub przód - a tylko o nadbudowę poddasza.
20. 19) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w zw. z naruszeniem art. 7,76,77§ 1, 75 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania organu I instancji i ustaleniu, iż skarżąca nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, pomimo iż zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane inwestor winien wykazać się przedmiotową zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości - zaś organ administracji publicznej w toku postępowania dowodowego nie jest uprawniony do oceny skutków cywilnoprawnych składanych dokumentów.
21. 20) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 75 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji, polegające na błędnej ocenie mocy dowodowej umowy z dnia [...] lipca 2004 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego, w zakresie zgody M. S. na rozbudowę budynku w częściach wspólnych nieruchomości oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w zakresie przyjęcia, iż udzielenie tej zgody nie korzysta z domniemania prawdziwości, z uwagi na przyjęcie iż jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu.
22. 21) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 art. 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 134 § 1 tejże ustawy, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji i rozstrzygnięcie sprawy cywilnej w zakresie oceny skutków prawnych postanowienia § 6 umowy z dnia [...] lipca 2004 r. Rep. A nr [...] i oparcie zaskarżonego wyroku na ustaleniu, iż M. S. ww. aktem nie wyraził zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego należącego do skarżącej.
23. 22) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 art. 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76,77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji i pominięcie w uzasadnieniu wyroku mocy dowodowej opinii technicznych w zakresie dopuszczalności inwestycji i brak wyjaśnienia z jakich powodów organ I instancji odmówił im wiarygodności.
24. 23) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, 75 § 1 i 2 oraz w zw. z art. art. 76 i 77§ 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji i pominięcie opinii technicznych w zakresie braku, przesłanek do wydania odmowy pozwolenia, z uwagi na brak przeszkód prawnych i technicznych do realizacji inwestycji i nieuzasadnioną odmowę nadania przez sąd tym dowodom wiarygodności.
25. 24) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, 75§ 1 i 2 oraz art. 76 w zw. z art. 77§ 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji poprzez pominięcie w ocenie wiarygodności i mocy dowodowej aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2004 r. albowiem jedynym warunkiem dopuszczającym odwołanie zgody przez M. S. na rozbudowę nieruchomości w świetle przedłożonego aktu notarialnego byłaby okoliczność braku ekspertyzy technicznej dopuszczającej rozbudowę budynku.
26. 25) art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 art. 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tejże ustawy, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji i ustalenie, iż M. S. nie udzielił zgody na rozbudowę budynku położonego w Gdyni ul. [...], działka nr [...].
27. 26) art.141 § 4 p.p.s.a., przez błędne uzasadnienie wyroku w zakresie wskazania co do dalszego postępowania sprowadzające się do ogólnikowego stwierdzenia, iż "przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy administracji powinny uwzględnić powyższe rozważania i dokonać właściwej oceny wniosku inwestora.
28. 27) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 art. 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tejże ustawy, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji tj. pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 tejże ustawy oraz w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę.
29. 28) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 art. 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji tj. pomimo naruszenia art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 tejże ustawy oraz w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę i bezzasadnego wydania przez Prezydenta Miasta Gdyni postanowienia z dnia 25 marca 2008 r. nakładającego ponowny obowiązek przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele "budowlane" wraz z powołaniem się na zgodę wszystkich współwłaścicieli - wobec błędnego uznania przez ten organ, iż zgoda na rozbudowę, wyrażona we wskazanej umowie z dnia [...] lipca 2004 r., została skutecznie cofnięta przez M. S..
30. 29) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postępowania przez organ I instancji tj. pomimo naruszenia przez organ w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. art. 7, 77 § 1, 76 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie, oraz brak należytego uzasadnienia decyzji.
31. 30) art. 152 p.p.s.a. w zw z. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż uchylona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nie podlega wykonaniu, albowiem Prezydent Miasta Gdyni rozpoznając sprawę na skutek jej przekazania do ponownego rozpoznania, wydał decyzję z dnia 4 lipca 2008 r. której ocenę w niniejszym postępowaniu WSA w Gdańsku całkowicie pominął i zgodnie z jej rozstrzygnięciem inwestorka uzyskała zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na nadbudowę części budynku mieszkalnego o poddasze mieszkalne.
32. - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wobec naruszenia prawa materialnego w związku z:

1. 1) art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż skarżąca nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu tego przepisu mimo, iż skarżąca oparła oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane na treści § 6 aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2004 r. Rep. A nr [...].
2. 2) art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż skarżąca nie przedłożyła skutecznego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
3. 3) art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 4 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że organ I instancji miał podstawę prawną do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
4. 4) art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 32 ust. 4 oraz art. 3 pkt 11 tej ustawy, poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i brak oceny, iż skarżąca legitymowała się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ I instancji nie miał podstaw prawnych do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
5. 5) art. 61 Kodeksu cywilnego przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 77 Kodeksu cywilnego w zakresie wymogu zachowania odpowiedniej formy odwołania złożonej zgody na rozbudowę budynku.
6. 6) art. 56 Kodeksu cywilnego poprzez brak jego zastosowania i brak ustalenia, iż czynność prawną M. S. wyrażoną w § 6 aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2004 r. należy oceniać na podstawie przepisów prawa cywilnego i w związku tym wywołuje skutki nie tylko w niej wyrażone, lecz także wynikające z ustawy zasad współżycia społecznego i zwyczajów, brak ustalenia, iż odwołanie zgody przez M. S. na rozbudowę budynku bez podważenia skuteczności aktu notarialnego nie korzysta z ochrony prawa, ponieważ odwołanie tejże zgody byłoby sprzeczne z gospodarczo-społecznym przeznaczeniem prawa własności udziału we współwłasności nieruchomości z uwagi na fakt, iż skarżąca przystępując do kupna lokalu nr [...] - wyraziła wzajemną zgodę na rozbudowę przez M. S. należącej do niego nieruchomości - lokalu nr [...] o prawne i faktyczne możliwości rozbudowy budynku tj. w bok, przód lub tył, nie zaś o nadbudowę poddasza, albowiem M. S. nie ma takiej możliwości, zaś skarżąca M. P. nie ma możliwości rozbudowy przysługującej jej nieruchomości o rozbudowę w tył, bok lub przód - a tylko o nadbudowę poddasza oraz, że organ administracji publicznej w toku postępowania nie jest związany odwołaniem oświadczenia woli, które zostało złożone na podstawie art. 88 kc. lub wbrew art. 61 kc.
7. 7) art. 61 Kodeksu cywilnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie powodujące uznanie postanowienia umownego o którym mowa w § 6 umowy przeniesienia własności nieruchomości - za oświadczenie woli złożone w trybie w/w artykułu, nie zaś za postanowienie będące elementem umowy stron, do którego zmiany mają zastosowanie art. 88 i 77 Kodeksu cywilnego
8. 8) art. 199 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż współwłaściciele części wspólnych nieruchomości położonej w Gdyni ul. [...], nie udzielili na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2004 r., Rep. A nr [...] zgody na rozbudowę budynku, stanowiącej czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną.
9. 9) art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez brak ustalenia, iż M. S. nie działał pod wpływem błędu uzasadniającego uznanie skuteczności odwołania oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na rozbudowę budynku położonego a zawartego w umowie przenoszącej własność z dnia [...] lipca 2004 r.
10. 10) art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i brak ustalenia, iż organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny skutków prawnych odwołania oświadczenia woli w rozumieniu tego przepisu i w związku z tym nie są związane ewentualnym jego cofnięciem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę skarżąca przedłożyła m.in. projekt budowlany wraz z opinią techniczną dotyczącą możliwości nadbudowy poddasza mieszkalnego nieruchomości położonej w Gdyni ul. [...]. Opinia techniczna została sporządzona przez uprawionego projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej inż. Romana Pietrzaka. Wynikało z niej, iż istnieje możliwość nadbudowy budynku bez wzmacniania istniejących elementów konstrukcji budynku i tym samym nie ma przeciwwskazań do jego nadbudowy.

Do akt sprawy został dołączony również opis techniczny inwestycji sporządzony przez inż. arch. R. T. oraz inż. B. K., z którego wynikało, iż wody opadowe odprowadzane rynnami i rurami spustowymi z dachu nie stworzą możliwości zalania sąsiadów, a wykonanie nadbudowy o poddasze zostanie przeprowadzone z wykorzystaniem istniejących już schodów żelbetowych.

Sąd dokonał błędnego ustalenia, iż skarżąca nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, a także bezpodstawnie pominął fakt, iż skarżąca wywodzi swe prawo z postanowień wiążącej ją z M. S. umowy - nie zaś z oświadczenia M. S. składanego na podstawie art. 61 Kodeksu cywilnego w zakresie skutków tegoż oświadczenia.

Sąd pominął fakt, iż schody żelbetowe - M. S. wybudował jeszcze przed nabyciem przez skarżącą lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Gdyni. Stąd też, miał pełną świadomość, iż udzielając skarżącej zgody na rozbudowę budynku - wyraził zgodę na budowę poddasza mieszkalnego, albowiem lokal skarżącej zlokalizowany jest na II piętrze dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zajmującego w całości powierzchnię nad lokalem M. S. a jednocześnie zajmującego w całości powierzchnię dachową budynku.

M. S. już wcześniej, tj. przed zakupem przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości miał zamiar wybudowania poddasza i w tym celu pobudował schody, a w chwili obecnej są to schody prowadzące "do nikąd". Przystępując do wskazanego aktu notarialnego udzielona przez niego zgoda nie była zatem niewyraźna-albowiem treść jej nie budzi wątpliwości, jest skonkretyzowana i dotyczy jedynej prawnej i faktycznej możliwości rozbudowy budynku przez skarżącą o budowę poddasza mieszkalnego i tym samym nie ma charakteru blankietowego.

M. S. nigdy nie twierdził, iż nie udzielił skarżącej zgody na rozbudowę budynku. Sąd orzekł poza granicami sprawy, dochodząc do ustalenia, iż zgoda przez niego wyrażona w akcie notarialnym w rzeczywistości nią nie jest.

Organ architektoniczno-budowlany nie był uprawniony do oceny skutków prawnych składanych przez strony oświadczeń woli w zakresie oceny wyrażonej umownej zgody na m.in. rozbudowę budynku, w tym do interpretacji i określania skutków zawartych między stronami czynności cywilnoprawnych.

Zarzuty M. S. wobec przedłożonych opinii technicznych były całkowicie bezzasadne albowiem odnosiły się do kwestii rozstrzygniętych pozytywnie w przedłożonych opiniach tj. m.in. do braku możliwości naruszenia konstrukcji budynku, czy też ograniczenia lub zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej cytowana jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opiera się na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, przez które autor skargi kasacyjnej starał się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.

Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Stwierdzić należy, iż skomplikowana, wielokrotnie złożona konstrukcja zarzutów - powodująca ich nieczytelność, skutkowała koniecznością przytoczenia ich przez Sąd z troską o maksymalną w tych warunkach przejrzystość.

Mimo rozbudowanych zarzutów skargi (30 zarzutów procesowych oraz 10 o charakterze materialnoprawnym), ich zasadniczy sens polegał na wykazywaniu w różnym ujęciu i konfiguracji wadliwości przyjętego stanu faktycznego (poprzez ustalenie bądź zaniechanie ustalenia) oraz wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów, w tym zwłaszcza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 11 tej ustawy.

Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów stwierdzić trzeba, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 i 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, przy jednoczesnym wyjściu poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego.

Skarżący bezzasadnie twierdził, że Sąd I instancji faktyczne rozpoznał sprawę cywilną, a jednocześnie nie dokonał oceny zaskarżanej decyzji, w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. Nadto twierdził, że Sąd błędnie określił przedmiot sprawy i dokonał ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena treści aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2004 r. Rep. A nr [...], była w sprawie konieczna bowiem dokument ten był wskazany jako konstytuujący prawo inwestora do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane.

Skoro niewątpliwe jest, iż wobec stanowiska współwłaściciela M. S., orzekające w sprawie organy miały prawo do oceny tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentu wskazanego przez inwestora, z którego to prawo wynika, to Sąd do oceny organów musiał się również odnieść.

Badanie wskazanego dokumentu, było w okolicznościach sprawy jednym z celów postępowania administracyjnego, kontrolowanego następnie przez Sąd, tym samym ocena Sądu administracyjnego nie była rozstrzygnięciem sprawy cywilnej.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego było zasadne. Organ ten dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego, w tym wadliwie uznał, że oświadczenie M. P. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było prawidłowe, a wycofanie zgody przez M. S. nie miało znaczenia prawnego. To z kolei wynikało z dokonanej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 tej ustawy, której ocenę Sąd Naczelny niżej przedstawił.

Mając powyższe na uwadze, zarzucany w skardze brak rozważań Sądu I instancji co do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości albo w znacznej części, jako przesłanki prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. (wobec uchylenia decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania), było uchybieniem Sądu nie mającym wpływu na wynik sprawy.

Nieporozumieniem natomiast był zarzut błędnego określenia przez Sąd przedmiotu sprawy. Przedmiotem sprawy było wydanie pozwolenia budowlanego i takie określenie znalazło się w sentencji wyroku Sądu Wojewódzkiego. Nie pozostaje w sprzeczności z tym fakt, że kontrolowaną decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., uchylono w całości zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zarzuty wadliwości ustaleń faktycznych oparte na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., są o tyle niezasadne, że skutkiem orzeczenia Sądu I instancji jest konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który ma ustawowy obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej całokształcie, a nie tylko odniesienia się do zarzutów odwołania. Nadto w okolicznościach tej sprawy organ będzie musiał uwzględnić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, co do tego czy inwestorka jako jedna ze współwłaścicielek wykazała prawo do dysponowania nieruchomością wspólną.

Bezpodstawny był również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanych przepisów prawa cywilnego nie mogły być uwzględnione, ponieważ jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd przepisów tych nie stosował, ani stosować nie miał obowiązku. Dotyczy to w szczególności naruszenia art. 56, 61, 77, 84 § 1 i 2, 88 § 1 i 2, 199 Kodeksu cywilnego.

Autor skargi kasacyjnej bezpodstawnie przypisał Sądowi I instancji stosowanie tych przepisów.

Wystarczy tylko wskazać, iż w odniesieniu do formy i skutków prawnych odwołania przez M. S. zgody na wykonanie przez inwestorkę nadbudowy, Sąd słusznie stwierdził, że nieuprawnione było stanowisko organu odwoławczego uzależniające skuteczność oświadczenia odwołującego zgodę współwłaściciela, która przybrała formę aktu notarialnego, od zachowania tej formy przy składaniu oświadczenia o jej odwołaniu.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że w okolicznościach sprawy nie miało to znaczenia, gdyż wcześniej uznał, że oświadczenia współwłaścicieli o treści zawartej w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r. nie ukonstytuowały skutecznej zgody na planowaną inwestycję.

Zatem wszelkie zawarte w skardze dywagacje natury teoretycznej, dotyczące tego jaka powinna być forma oświadczenia "odwołującego zgodę" na rozbudowę budynku, oraz tego czy wywołało ono zamierzony skutek prawy, były bezprzedmiotowe.

W odniesieniu do najistotniejszego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutu błędnej wykładni przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 tej ustawy, należy wskazać iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że inwestorka nie mogła skutecznie wywodzić prawa do dysponowania nieruchomością wspólną z postanowień § 6 umowy z dnia [...] lipca 2004 r. Rep. A nr [...]. Tym samym nie wykazała tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane.

Słusznie Sąd Wojewódzki po analizie tego dokumentu wskazał, że oświadczenie w przedmiocie zgody na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością może odbywać się w warunkach pozytywnej wiedzy współwłaścicieli o istocie planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Jednocześnie biorąc pod uwagę charakter postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgoda ta musi być skonkretyzowana, to jest wyrażona w odniesieniu do określonego przedsięwzięcia budowlanego. Konkretyzacja ta powinna polegać co najmniej na wykazaniu jej charakterystycznych cech.

Skoro w przedmiotowej sprawie takiej konkretyzacji nie było, gdyż wskazany przez inwestorkę akt nie zawierał żadnych danych określających charakter planowanej inwestycji, a przewidywał jedynie "wzajemne zgody na rozbudowę", to słusznie Sąd I instancji uznał, iż niespełniony został wymóg z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, to jest konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to wzmacniał sprzeciw uczestnika postępowania M. S. wobec zamiarów inwestycyjnych inwestorki. Przy czym rozwiązanie powstałej sytuacji, możliwe byłoby w stosownym postępowaniu cywilnym.

Natomiast wywody skargi podnoszące, iż M. S. miał wiedzę o zamiarach inwestorki i godził się na planowaną rozbudowę lokalu nr [...] o poddasze mieszkalne nie miały znaczenia w tej sprawie. Tak samo nie miało znaczenia to czy M. S. ma faktyczne i prawne możliwości rozbudowy budynku. W postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej badał treść dokumentu wskazanego przez inwestorkę, jak konstytuujący prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sposób oczywisty organ nie mógł odnosić się do stanu wiedzy stron oraz ich intencji aktualnych i istniejących w przeszłości. Te elementy są bowiem brane pod uwagę w postępowaniu cywilnym prowadzonym w oparciu o inne przepisy prawa materialnego i procesowego.

Z tych względów, także pozostałe przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.