Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r.(VII SA/Wa 778/04)oddalił skargę Stowarzyszenia "Z." w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że Prezydent Miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2003 r., na podstawie art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska(Dz.U. Nr62,poz.627 ze zm.) odmówił wskazanej organizacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jako podstawę odmowy wskazano fakt iż informacja o budowie stacji telefonii komórkowej na słupie energetycznym przy ul. B. w W. została podana do publicznej wiadomości w dniu 13 sierpnia 2003 r. poprzez zamieszczenie w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o pozwoleniu na budowę i przez zamieszczenie informacji na stronie internetowej Urzędu Dzielnicy Ż. Wniosek organizacji ekologicznej z dnia 10 października 2003 r. został złożony po upływie ustawowego terminu 21 dni(który minął dniu 3 września 2003 r.)i jako spóźniony nie mógł być uwzględniony.
Ponadto organ I instancji podniósł, że zgodnie z art.28 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz.U. z 2000 r.,Nr 106,poz.1126 ze zm.) przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w sprawie pozwolenia na budowę.
Stowarzyszenie "Z." wniosło zażalenie na to postanowienie a Wojewoda, zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
W skardze do Sądu Stowarzyszenie podniosło, że termin 21 dni określony w art. 32 Prawa ochrony środowiska dotyczy zgłaszania wniosków i uwag odnoszących się do planowanej inwestycji a kwestia włączenia się organizacji społecznych do postępowania na prawach strony ujęta jest odrębnym przepisem art.33 pow.ustawy. Tym samym, zdaniem Stowarzyszenia, włączenie organizacji ekologicznej do postępowania administracyjnego nie jest obwarowane jakimkolwiek terminem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa materialnego i procesowego.Sąd wyjaśnił, że postępowania dotyczące przedsięwzięć mających wpływ na środowisko są prowadzone z udziałem społeczeństwa i każdy ma prawo składania uwag i wniosków w ustawowym terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości danych o wniosku o wydanie decyzji.Dane o wniosku w przedmiotowej sprawie zostały podane do publicznej wiadomości w dniu 13 sierpnia 2003 r. a zatem termin ustawowy do składania wniosków i uwag upłynął z dniem 3 września 2003 r. W tym terminie Stowarzyszenie nie zgłosiło żadnych uwag i wniosków.Za niezasadny uznał Sąd pogląd iż art. 33 pow.ustawy stanowi podstawę włączania organizacji społecznych do postępowania dotyczącego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl powołanego przepisu organizacje ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.
Zgodnie z art.53 Prawa ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zapewnienie tego udziału polega na podaniu - w sposób określony w art. 32 ust.1 pkt 1 - do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o sporządzonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz o tym przedsięwzięciu a także o możliwości składania do niego uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania informacji i danych do publicznej wiadomości. Organy obu instancji słusznie przyjęły, że wniosek Stowarzyszenia nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na to, że art. 31 k.p.a. w związku z art.28 ust.3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Pełnomocnik Stowarzyszenia "Z." zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosił o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 ust.2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 33 i art. 46 ust.1 i 4 Prawa ochrony środowiska - poprzez błędne przyjęcie, że skarżące Stowarzyszenie nie może być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
Zdaniem pełnomocnika, art. 28 ust.3 Prawa budowlanego nie może wykluczyć stosowania art. 33 ust.1 Prawa ochrony środowiska a o udziale organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa przesądza treść art. 33 w zw. z art.46 Prawa ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kwestia udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budziła wątpliwości, które obecnie - na gruncie nowych regulacji prawnych {nowelizacji art.32, art.33 i 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska(Dz.U. Nr 62,poz.627 ze zm.) i art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r.,Nr 106,poz.1126 ze zm.)}- można uznać za rozstrzygnięte. Nowe rozwiązania prawne doprecyzowują wcześniejszą regulację prawną i zarazem potwierdzają prawidłowość kierunku wykładni przyjętej przez Sąd.
Przepis art.32 Prawa ochrony środowiska określa tryb postępowania przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa w tym m.in. wymóg podania do publicznej wiadomości określonych informacji i danych i możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty ich podania do publicznej wiadomości, możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, otwartej dla społeczeństwa i obowiązek rozpatrzenia zgłoszonych uwag i wniosków. Z kolei w myśl art. 33 pow.ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, z tym że przepis art. 31 § 4 k.p.a. nie ma zastosowania. W obu powołanych przepisach mowa jest o "postępowaniu i o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa". Okoliczność, że organizacja społeczna w tego rodzaju postępowaniu uczestniczyć może na prawach strony nie oznacza, że w stosunku do niej zasady określone w art.32 Prawa ochrony środowiska(w tym i termin tam ustalony)nie mają zastosowania i że ma ona "większe prawa" niż wynikające z art.32 Prawa ochrony środowiska a w konsekwencji że nie odnosi się do niej termin w tym przepisie określony.
Taką wykładnię potwierdza także ostatnia zmiana art.33 Prawa ochrony środowiska(Dz.U. z 2006 r.,Nr129, poz.902), z której wprost wynika że organizacje ekologiczne, które zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony.
W myśl art.46 ust.1-4 pow.ustawy(w brzmieniu w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia)wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko a to postępowanie stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Właśnie to postępowanie - w sprawie oceny oddziaływania na środowisko a nie postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego jest postępowaniem w którym mogą, na zasadach określonych w Prawie ochrony środowiska,uczestniczyć organizacje ekologiczne. Tylko taka wykładnia nie prowadzi do sprzeczności z przepisem art. 28 Prawa budowlanego. Potwierdza to treść przepisu art. 53 Prawa ochrony środowiska stanowiącego, że organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust.4,zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Późniejsze zmiany z 2005 r. i 2006 r. art.46 pow.ustawy jeszcze wyraźniej potwierdzają odrębność postępowania w którym mogą uczestniczyć organizacje ekologiczne(postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w którym wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę).
Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.)orzeczono jak w sentencji.