Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1045/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. oddalił skargę U. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy (dalej: PINB w Brodnicy), prowadził postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalno-usługowego realizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B., zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] września 2008 r., (zatwierdzającą zamienny projekt budowlany oraz projekt budowlany w części dotyczącej elewacji budynku i udzielającą P. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego).

PINB w Brodnicy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane), nałożył na P. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót wraz z niezbędnymi uzgodnieniami właściwych instytucji oraz pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Po przedłożeniu przez inwestora żądanej dokumentacji, PINB w Brodnicy decyzją z dnia [...] września 2011 r., zatwierdził zamienny projekt budowlany na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego i przebudowę budynku oficyny oraz udzielił P. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r., PINB w Brodnicy uzupełnił powyższe rozstrzygnięcie poprzez dodanie do treści decyzji obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: Kujawsko-Pomorski WINB, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego z dnia [...] września 2011 r.

Pismem z dnia 14 stycznia 2012 r. U. N. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego WINB z dnia [...] stycznia 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: GINB, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., poz. 98 Nr 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego WINB z dnia [...] stycznia 2012 r.

Po rozpoznaniu wniosku U. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1575/12 uchylił powyższą decyzję z dnia [...] maja 2012 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że złożony przez inwestora projekt zamienny nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego oraz przebudowy oficyny na działce nr ew. [...] w B. jest kompletny, sporządzony przez osobę uprawnioną i podlegał zatwierdzeniu przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Projekt budowlany jest również zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXVIII/315/2009 Rady Miejskiej w Brodnicy.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wątpliwości nie budziło zatwierdzenie projektu zamiennego dotyczącego nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B., lecz fakt zatwierdzenia projektu zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w odniesieniu do budynku oficyny przedmiotowej nieruchomości.

Wyjaśnił, że obiekt budowlany określany jako budynek oficyny (będący w rzeczywistości budynkiem gospodarczym) wybudowano w latach dwudziestych XX wieku i nigdy nie stanowił samodzielnego obiektu budowlanego, ale był połączony jedną ścianą konstrukcyjną z budynkiem gospodarczym, co do którego inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Burmistrza Miasta Brodnica z dnia [...] lipca 2003 r.), a następnie pozwolenie na realizację tej inwestycji (decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] lipca 2005 r.). Zarówno pierwotny projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] lipca 2005 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego, jak również zamienny projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją PINB w Brodnicy z dnia [...] września 2008 r., przewidywały przebudowę budynku oficyny, który docelowo został funkcjonalnie połączony z budynkiem mieszkalno-usługowym, stanowiąc w ten sposób jedną całość.

Odnośnie zarzutu U. N., że obiekt parterowy (oficyna) został wybudowany samowolnie i nie został zalegalizowany, podniósł, że już w projekcie zamiennym zatwierdzonym ostateczną decyzją PINB w Brodnicy, na podstawie której inwestor był uprawniony realizować dalsze roboty budowlane, przewidziano powiększenie budynku mieszkalno-usługowego kosztem parterowej części budynku (oficyny). Projekt ten przewidywał rozbiórkę ściany wspólnej pomiędzy budynkiem oficyny a budynkiem piętrowym, wskutek czego obiekt parterowy został zmniejszony, co wiązało się również z częściową rozbiórką ścian bocznych oficyny (od strony działki nr ew. [...] i [...]). Powyższe wywiedziono porównując rzut przyziemia w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty Brodnickiego z dnia [...] lipca 2005 r. oraz rzut przyziemia w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją PINB w Brodnicy z dnia [...] września 2008 r. Jakkolwiek projekt zamienny nie określał w sposób precyzyjny, w jakim zakresie mają zostać przebudowane ściany zewnętrzne budynku parterowego (oficyny), to jednak zatwierdzona przebudowa ściany wspólnej części piętrowej i parterowej budynku na działce nr [...], a także zatwierdzona przebudowa ściany od strony podwórka, wskazuje, że ściany zewnętrzne obiektu parterowego były objęte legalną przebudową.

W ocenie organu budynek parterowy (oficyna) nie stanowi zatem samowoli budowlanej podlegającej procedurze legalizacyjnej. Pomimo że przebudowa dachu oficyny nie była przedmiotem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (zatwierdzonym projektem objęte było wnętrze oficyny), jak również decyzji PINB w Brodnicy z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej projekt zamienny, to mogła zostać objęta zakresem projektu zamiennego zatwierdzonego weryfikowaną decyzją.

Dodał ponadto, że pomimo nie dokonania zarówno przez organ powiatowy jak i organ wojewódzki dodatkowych ustaleń faktycznych w terenie przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego budynku mieszkalno-usługowego i przebudowy dachu budynku oficyny, z materiału dowodowego wynika, że przed wydaniem decyzji Kujawsko-Pomorskiego WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. została już wykonana przebudowa dachu budynku oficyny, co uzasadniało potraktowanie tych robót budowlanych, (których nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany zamienny) jako istotnego odstąpienia od projektu zamiennego, przewidującego również przebudowę budynku parterowego (oficyny).

W ocenie organu wskazane rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego przebudowy dachu oficyny nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z niezastosowaniem do obiektu oficyny postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Dodał, że dla oceny zgodności z prawem decyzji Kujawsko-Pomorskiego WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w Brodnicy z dnia [...] września 2011 r. nie może mieć również decydującego wpływu stanowisko Wojewody Kujawsko-Pomorskiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła U. N. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:

1. 1) art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest tożsame z ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej w zakresie ustalenia, czy budynek oficyny został legalnie rozebrany i wybudowany ponownie, w sytuacji, w której organy wydając decyzję w trybie zwykłym tego nie badały oraz nie analizowały;
2. 2) art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie, kiedy inwestor złożył formalny wniosek o wydanie zgody na rozbiórkę budynku oficyny w organie architektoniczno-budowlanym lub nadzoru budowlanego oraz w WKZ w Toruniu, ponieważ w 2008 r. budynek ten przed wydaniem decyzji przez PINB w Brodnicy był całkowicie rozebrany i wybudowany od nowa, a zamiarem inwestora była przebudowa dachu wraz z utworzeniem tarasu. Ponadto bez formalnego żądania wydania zgody na rozbiórkę budynku nie można mówić, iż powyższy zamiar był objęty projektem budowlanym;
3. 3) art. 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż dla danego obiektu może być prowadzone wielokrotnie postępowanie w ww. trybie w sytuacji, w której ustawodawca nie dopuszcza takiej sytuacji.
4. 4) art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie decyzji, w której organ zezwala na rozbiórkę całego budynku oficyny wraz z pozwoleniem wydanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;
5. 5) art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż inwestor rozebrał budynek oficyny na podstawie decyzji wydanej przez PINB w Brodnicy wydanej w 2008 r. w sytuacji, w której budynek już dawno był rozebrany i wybudowany. Ponadto przyjęcie, iż powolna rozbiórka obiektu w latach 70. była legalna bez wskazania, jakie decyzje pozwalały na to inwestorowi;
6. 6) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie, iż przebudowa obiektu w latach 70. była prowadzona na podstawie decyzji administracyjnych w sytuacji uznania takiej sytuacji za legalną;
7. 7) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż zamiarem inwestora była tylko i wyłącznie przebudowa dachu wraz z tarasem (decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] lutego 2011 r.). a nie rozbiórka i budowa nowego obiektu;
8. 8) art. 3 pkt 7 oraz 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż budynek oficyny był podany przebudowie, czyli dokonano tylko zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji w sytuacji, w której parametry te uległy zmiany, więc nie można twierdzić, iż w obiekcie dokonywano przebudowy, albowiem była to rozbiórka i budowa nowego zupełnie innego obiektu budowlanego;
9. 9) art. 8,77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zjawisko cofania się dymów z powodu wybudowania wyższego obiektu bada się dopiero na etapie użytkowania, czyli w sytuacji, w której ono wystąpi i spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia;
10. 10) § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie poprzez nie wskazanie, w jakiej odległości taras zostanie usytuowany od działki U. N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił ww. skargę.

W uzasadnieniu Sąd I. instancji stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają dwie kwestie. Po pierwsze: niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1575/12 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję GINB. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzja ta zapadła bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ustalił bowiem kwestii legalności oficyny objętej decyzją z dnia 27 września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzielającej P. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego i przebudowie budynku oficyny.

W konsekwencji jego obowiązkiem było wyjaśnienie, czy budynek oficyny jest zalegalizowaną samowolą budowlaną oraz czy spełnia wymogi określone w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Nadto zasadniczą kwestią mającą kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy jest to, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W konsekwencji powyższego zadaniem organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy było ustalenie, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. nie jest dotknięta wadą nieważności w szczególności wadą rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Następnie wskazał, że z akt sprawy wynika, że w celu wykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 8 listopada 2012 r. organ zwrócił się do Kujawsko-Pomorskiego WINB o przekazanie dokumentacji potwierdzającej, czy istniejący na działce nr [...] w B. budynek oficyny został wybudowany legalnie. Zebrane dokumenty pozwalały stwierdzić, że wprawdzie nie odnaleziono pozwolenia na budowę budynku oficyny, jednakże fakt ten nie oznacza, że budynek ten powstał w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Zwrócił uwagę, że obiekt ten był przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] lipca 2003 r. dla inwestycji polegającej m.in. na nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego (stanowiącego oficynę), a następnie wydanej na jej podstawie decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] lipca 2005 r. Powyższe potwierdza projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją. Projekt ten potwierdza także trafność ustaleń organu co do tego, że przedmiotowa oficyna, zwana także budynkiem gospodarczym, nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, a połączona jest z budynkiem mieszkalno-usługowym.

Projekt ten przewidywał bowiem realizację ściany pomiędzy budynkami, co powodowało, że budynki te zostały ze sobą połączone funkcjonalnie. Takie same rozwiązania konstrukcyjne w tym zakresie przewidywał także projekt zamienny zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2008 r. Powyższe wskazuje, że zebrane dokumenty nie pozwalają inwestorowi zarzucić realizacji budynku w ramach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdził także, że nie znajdują oparcia w przepisach prawa zarzuty skargi odnoszące się do dokonania rozbiórki budynku oficyny bez uprzedniego uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na jej dokonanie. Podniósł, że po pierwsze: w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 24 maja 2005 r. Starosty Powiatu w Brodnicy skierowane do P. B. poświadczające przyjęcie jego zgłoszenia z dnia 16 maja 2005 r. dotyczące rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w B., z którego dodatkowo wynika, że w ocenie organu rozbiórka ta nie wymaga uzyskania pozwolenia, a organ nie wnosi sprzeciwu.

Po drugie – inwestor przed rozpoczęciem robót budowanych objętych kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją dokonał rozbiórki jedynie części tego obiektu. Jedna ze ścian została wprawdzie rozebrana całkowicie, jednakże jej realizacja jest objęta decyzją o pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2005 r. Organ ustalił także zakres rozbiórki pozostałych ścian tego obiektu i wykonanych robót budowlanych.

Ponadto uznał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że skoro decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. nie czyniła ustaleń w zakresie, czy budynek oficyny został legalnie rozebrany, to okoliczności tej nie może oceniać organ prowadzący postępowanie nieważnościowe. Podał, że nie ulega wątpliwości, że postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie ocenę, czy decyzja nie zawiera którejś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie zwalnia to jednak organu od zbadania decyzji we wszystkich jej aspektach po to, aby ostatecznie stwierdzić, czy ewentualne naruszenie przepisu miało charakter rażący (bądź dotknięte są innymi wadami wymienionymi w tym przepisie). Innymi słowy, wbrew twierdzeniom U. N. nawet jeśli organ wydający decyzje w trybie zwyczajnym nie odniósł się do kwestii rozbiórki oficyny, to na organie prowadzącym postępowanie nieważnościowe spoczywał obowiązek oceny, czy taka sytuacja miała miejsce, aby ostatecznie ocenić ewentualne zaistnienie przesłanki nieważnościowej.

Sam fakt, że organ wydający decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. takich ustaleń nie poczynił, nie oznacza samo przez się, że decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Można bowiem wskazać, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ w uzasadnieniu nie ocenił ww. kwestii, jednakże brak podstaw do stwierdzenia, że naruszenie to miało charakter rażący.

Odnosząc się do kwestii tj. zgodności zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego z przepisami, w tym przede wszystkim z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wskazał, że zgodnie z treścią tego przepisu odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa (pkt 1). Będąc związanym wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zwłaszcza w zakresie tarasu nie narusza ww. przepisu. Wprawdzie organ nie zawarł szczegółowego uzasadnienia tego stanowiska, jednakże - w ocenie Sądu - powyższe należało zakwalifikować jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z projektu budowlanego wynika wszak, że przedmiotowy taras ma stanowić "wycięcie" w dachu i będzie on "otwarty" jedynie w stronę nieruchomości o nr ew. [...] (niestanowiącej wbrew twierdzeniom skarżącej jej własności), przy czym z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wynika, że odległość do granicy tej działki przekracza 4 m.

Sąd I. instancji podniósł także, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez włączenie obiektu oficyny do postępowania naprawczego. Po pierwsze, organ wykazał, że oficyna nie powstała w ramach samowoli budowlanej, po drugiej brak jest podstaw do stwierdzenia, że przed wydaniem decyzji inwestor rozebrał ten obiekt w sposób niezgodny z przepisami prawa, co uniemożliwiałoby przeprowadzenie w stosunku do tego obiektu postępowania naprawczego określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu nie można także organowi zarzucić wadliwości wobec objęcia przedmiotową decyzją również dachu oficyny. Zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. doprowadziła do połączenia budynku mieszkalno-usługowego i oficyny w jedną funkcjonalną całość. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że na żadnym etapie postępowania nie została wydana ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dachu tego obiektu (postępowanie w tym zakresie zostało ostatecznie umorzone decyzją z dnia [...] października 2011 r.), jednakże biorąc pod uwagę, że kontrolowaną decyzją organ zatwierdził projekt zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót, należało uznać, że prawidłowo organ przedmiotową decyzją objął również dach oficyny.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku U. N. wniosła o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez Sąd I. instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż istnieje procedura legalizacji rozbudowy, jako odstępstw od projektu budowlanego zamiennego sporządzonego na podstawie art. 51 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane i to w przypadku dokonania przez inwestora kolejnej nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego;
2. - art. 50 ust 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż istnieje możliwość dwukrotnego dla tego samego obiektu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w oparciu o ten sam przepis;
3. - art. 51 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż decyzja ostateczna nakładającą obowiązek sporządzenia projektu zamiennego może być wydawana wielokrotnie dla jednego obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę;
4. - art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż budynek oficyny nie może być uznany za samowolę budowlaną, ponieważ brak decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwala na traktowanie go w taki sposób,
5. - art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż dwukrotna rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego musi byt traktowana, jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz projektu zamiennego, co w istocie wskazuje, iż organy uznały a Sąd zaaprobował, że zwiększenie wysokości budynku oraz jego kubatury w przypadku wybudowania go na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowane, jako samowola budowlana;
6. - art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi;
7. - art. 15 k.p.a. w związku z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych z uwagi na przyjęcie, iż możliwe jest wielokrotne wydawanie0decy{jiĠostateѣznych w oparciu o art. 51 ust 1 pkt. 3 oraz 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane.

Pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. Stowarzyszeniezwykłe "[...]" w B. zwróciło sięĠz wnhoskiem o䂠äopuszczenie go doࠠudziału w charakterze uczestnika.

Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ww. wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał odniesienie się do złożonego, pismem z dnia 31 grudnia 2015 r., wniosku o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenia zwykłego "[...]" w B. Zwrócić należy uwagę, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a z kolei przepis art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Powyższym przepisów nie można interpretować rozszerzająco. Uwzględnić należy fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne nakierowane przede wszystkim na ochronę indywidualnego interesu stron żądających od sądu administracyjnego ochrony swojego interesu prawnego, musi zmierzać do zapewnienia takim jednostkom prawa do sprawiedliwej procedury, w której reprezentacja jednej ze stron postępowania nie otrzymuje większej ochrony prawnej niż strona przeciwna. Dążenie to przemawia przeciwko szerokiemu dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowym innych podmiotów. Wymóg art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej, konieczny dla ustalenia, iż działalność ta dotyczy interesów prawnych innych osób winien się mieścić w zakresie celów statutowych i powinien być on interpretowany ściśle, co oznacza, że działalności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cele stowarzyszenia. Wypełnienie analizowanego wymagania powinno wynikać z celów statutowych stowarzyszenia, a realizacja tychże celów nie może następować poprzez czynności naruszające prawo.

Wskazać należy, że z treści przedłożonego regulaminu Stowarzyszenia wynika, że jego celem "jest uświadamianie obywatelom znaczenia ustaw i innych aktów prawnych w życiu codziennym, w tym: popularyzacja wiedzy o aktach prawnych....., informowanie obywateli o przysługujących im prawach w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, wspieranie obywateli w postępowaniach przed organami administracji samorządowej, rządowej oraz przed Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, jeżeli ustawa nie wyłącza takiej formy pomocy, udzielanie pomocy w sprawach dotyczących postępowań z zakresu wynikającego między innymi z ustawy Prawo Budowlane, Postępowania Egzekucyjnego w Administracji oraz Kodeksu Postępowania Administracyjnego (art. 7 regulaminu). Przedmiotowe Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: składanie wniosków do WSA oraz NSA o dopuszczeniu organizacji do postępowania na prawach uczestnika, składanie wniosków o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach przed organami administracji samorządowej oraz rządowej w sytuacji, w której przepisy szczególne nie wyłączają stosowania art. 31 KPA, składanie zapytań, skarg i odwołań do odpowiednich organów Unii Europejskiej, składanie zapytań, skarg, zażaleń i odwołań do organów administracji rządowej i samorządowej, reprezentowanie członków Stowarzyszenia przed WSA oraz NSA (art. 8 regulaminu).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób realizacji celów Stowarzyszenia, przedstawiony w ww. regulaminie niewątpliwie narusza przepisy prawa, określające dopuszczalny sposób reprezentacji podmiotów występujących w określonych postępowaniach, w tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaznaczyć należy, iż podejmowanie czynności - osobiście lub za pośrednictwem innych osób - w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez strony, wyznacza ustawa albo wola tych stron, przy czym ogólna zasada wynikająca z przepisu art. 34 p.p.s.a, która pozwala stronom na dokonywanie wyboru pełnomocnika dotyczącego reprezentacji przed sądami administracyjnymi doznaje ograniczeń wskazanych w regulacjach ustawowych jak np. art. 35 p.p.s.a., art. 96 k.c. Warunkiem koniecznym dla przyznania zdolność sądowej organizacji społecznej nieposiadającej osobowości prawnej jest prowadzenie przez tą organizację takiej działalności statutowej (regulaminowej), która dotyczy spraw w zakresie interesów prawnych innych osób.

Na powyższe kryterium wprost wskazuje art. 25 § 4 p.p.s.a. Nie można utożsamiać interesu prawnego strony, o jakim mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. z takimi celami Stowarzyszenia wymienionymi w przedmiotowym regulaminie, jak "udzielanie pomocy", "uświadamianie", "informowanie" oraz "wspieranie". Interes prawny strony musi, bowiem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a wymienione w regulaminie cele Stowarzyszenia do żadnej skonkretyzowanej normy prawa materialnego nie nawiązują.

Podsumowując, uznać należy, iż Stowarzyszenie zwykłe "[...]" w B. w swym regulaminie nie przewiduje działalności, która dotyczyłaby interesów prawnych innych osób, a tym samym nie jest organizacją, o jakiej mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. i w związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, iż ziściła się dyspozycja zawarta w art. 33 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że nie zawierają one uzasadnionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów procesowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy, że jest on bezzasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisu podała, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do wszystkich postawionych przez nią w skardze zarzutów. Podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04).

Przepis art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia.

Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze przepisy mające zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za niezrozumiały należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie obowiązuje zasada trwałości decyzji admimnistracyjnych z uwagi na założenie, iż możliwe jest wielokrotne wydawanie decyzji ostatecznych w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża zatem regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się zatem do decyzji ostatecznych i tym samym do zasady trwałości decyzji ostatecznych. Poprzez zarzucenie naruszenia art. 15 k.p.a. nie można zatem podważyć naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Jednocześnie uznać należy, że zarzut w powyższym zakresie jest także o tyle niezrozumiały, iż w zainicjonowanym w niniejszej sprawie postępowaniu skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Kujawskiego-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego. Skarżąca zatem sama, korzystając z możliwości weryfikacji decyzji ostatecznej o której mowa w art. 16 ust. 1 k.p.a, domaga się wzruszenia decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do zarzutów z zakresu prawa materialnego podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1575/12. W wyroku tym stwierdzono, że organ zobowiązany był ustalić czy budynek oficyny jest samowolą budowlaną zalegalizowaną oraz czy spełnia wymogi innych przepisów, w tym § 12 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Biorąc pod uwagę związanie powyższym wyrokiem za zasadne należy uznać odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie przez Sąd I. instancji, iż budynek oficyny nie może być uznany za samowolę budowlaną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest bezzasadny. Sąd I. instancji prawidłowo bowiem uznał, że zebrane w niniejszej sprawie dokumenty pozwalały stwierdzić, że wprawdzie nie odnaleziono pozwolenia na budowę budynku oficyny, jednakże fakt ten nie oznacza, że budynek ten powstał w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Zasadnie w tym zakresie wskazał, że obiekt ten był przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 2 lipca 2003 r. dla inwestycji polegającej m.in. na nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego (stanowiącego przedmiotową oficynę), a następnie wydanej na jej podstawie decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] lipca 2005 r. Powyższe potwierdza pierwotny projekt budowlany stanowiący integralny załącznik do ww. decyzji.

Sąd prawidłowo także wywiódł, że ww. projekt potwierdza także trafność ustaleń organu co do tego, że przedmiotowa oficyna, zwana także budynkiem gospodarczym, nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, a połączona jest z budynkiem mieszkalno-usługowym. Projekt ten przewidywał bowiem realizację ściany pomiędzy budynkami, co powodowało, że budynki te zostały ze sobą połączone funkcjonalnie stanowiąc w ten sposób jedną całość. W tym zakresie także projekt zamienny zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2008 r. przewidywał takie rozwiązania konstrukcyjne.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że zabrane w niniejszym postępowaniu administracyjnym dokumenty nie pozwalają zarzucić realizacji budynku gospodarczego (oficyny) w ramach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja utrzymująca w mocy decyzję wydaną w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 156-159 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zainicjowane zostanie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej, po przesądzeniu, że został on złożony przez podmiot legitymowany, przechodzi do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego powinno nastąpić badanie występowania w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zakres rozpoznania sprawy administracyjnej w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na nadzwyczajny charakter tego postępowania, jest zatem odmienny od zakresu rozpoznania w ramach postępowania w trybie zwykłym, w toku którego dochodzi do rozpoznania sprawy co do istoty.

Organ, przed którym uruchomiony został tryb nadzwyczajny orzeka bowiem jako organ kasacyjny. Tym samym w podjętej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie o kwestiach dotyczących meritum sprawy (szerzej zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 651-652, i powołane tam orzecznictwo). Tryb nadzwyczajny nie może być zatem traktowany jako instrument prowadzący do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Mając zatem na uwadze, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja wydana w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.) w przypadku gdy strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisu materialnego Sąd winien zbadać, czy naruszenie to miało charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910).

W związku z powyższym, przy rozpoznawaniu zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 50 ust 1 pkt. 4 oraz art. 51 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane Sąd winien zbadać, czy naruszenie przez organ powyższych przepisów stanowi rażące ich naruszenie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie został naruszony przepis art. 50 ust 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane bowiem uznano, iż istnieje możliwość dwukrotnego, dla tego samego obiektu, wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w oparciu o ten sam przepis.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Mając na uwadze treść powyższego przepisu stwierdzić należy, że nie wskazuje on w sposób wyraźny i jednoznaczny, iż postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych może być wydane przez organ tylko jeden raz w oparciu o ten sam przepis. Przepis ten nie odnosi się w tym zakresie w sposób bezpośredni. O rażącym naruszeniu prawa można natomiast mówić gdy naruszony przepis - jak już wyżej wskazano - może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu tj. nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skoro zatem treść art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza organu wprost do jednorazowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych o ten sam przepis to nie można uznać, że dwukrotne wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych stanowiło w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa.

Także odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 51 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że jest on niezasadny. W ocenie skarżącej kasacyjnie błędnie w niniejszej sprawie uznano, iż decyzja ostateczna nakładającą obowiązek sporządzenia projektu zamiennego może być wydawana wielokrotnie dla jednego obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Treść powyższego przepisu podobnie, jak w przypadku art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje w sposób jednoznaczny, że w sprawie może być wydana jednokrotnie decyzja nakładająca obowiązek sporządzenie projektu zamiennego. Także zatem w zakresie tego zarzutu nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W konsekwencji zatem, skoro z ww. przepisów nie wynika wprost, iż decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia projektu zamiennego może być wydana tylko jeden raz, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej kasacyjnie odnoszącym się do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, iż dwukrotne zwiększenie wysokości budynku oraz jego kubatury w przypadku wybudowania go na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę winno być traktowane, jako samowola budowlana.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.