Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., II SA/Ke 483/18, oddalił skargę P. J. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej ŚWINB) z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB, po rozpatrzeniu zażalenia P. J., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) z [...] września 2017 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Skargę na to postanowienie do WSA w Kielcach wniosła P. J. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd wskazał, że kontrolą sądowoadministracyjną objęto postanowienie ŚWINB, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym ustalono dla inwestorów A. i Z. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu legalizacji samowolnie dokonanej przebudowy dachu oraz nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego - I). Postanowienie to kwestionuje P. J., będąca właścicielką sąsiedniej nieruchomości, wysuwając szereg szczegółowych zarzutów i podkreślając, że w odniesieniu do ww. inwestycji istnieją podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, jak również wysokość opłaty legalizacyjnej została zaniżona, gdyż przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, lecz pensjonatem.
Sąd I instancji nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. W ocenie Sądu zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia, w którego uzasadnieniu – stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. – przedstawiono motywy podjęcia rozstrzygnięcia, treść zastosowanych przepisów oraz ich wykładnię. Sąd podkreślił, że okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest zrealizowanie przez inwestorów – w sposób samowolny – remontu i przebudowy dachu na przedmiotowym budynku, przy czym poprzez nadbudowę o 0,60 m ścianki kolankowej doszło również do utworzenia pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu. Co się zaś tyczy zarzutów skarżącej o "rozbudowie" obiektu, to organ I instancji, w oparciu o pomiary własne budynku dokonane w trakcie oględzin i porównanie ich z pomiarami tego obiektu na mapie zasadniczej i ewidencyjnej znajdującej się w zasobach geodezyjnych, prawidłowo stwierdził, że w sprawie dokonano jedynie nadbudowy nad istniejącą częścią obiektu wraz z przebudową konstrukcji dachu.
Nie doszło zatem do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku. Odnośnie do zarzutu skarżącej o tym, że w niniejszej sprawie, wbrew ustaleniom organów, mamy do czynienia z pensjonatem, bądź domem wielorodzinnym, Sąd wskazał, że w tym zakresie strona powołuje się na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2018r., w której przedmiotowy budynek został określony jako pensjonat. Tymczasem zaskarżone postanowienie zostało wydane wcześniej, to jest w dniu [...] maja 2018 r. – co ma istotne znaczenie ze względu na treść art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji.
Ponadto w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania uzyskano wypis z kartoteki budynków dla działki nr ewid. [...] przy O., z którego wynika, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym. Również w złożonym projekcie nie wskazano na zmianę funkcji budynku mieszkalnego na budynek zamieszkania zbiorowego – pensjonat. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącej i przyjęcia, że opłata legalizacyjna powinna być wyższa. Z akt sprawy wynika, że organy, prawidłowo kwalifikując przedmiotowy budynek do kategorii I o współczynniku kategorii 2,0 i współczynniku wielkości obiektu wynosi 1,0, zasadnie rozstrzygnęły w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie na kwotę 50.000 zł (50 x 500 zł x 2 x 1).
Sąd podniósł, że inwestorzy dostarczyli żądane dokumenty, z których wynika, że projekt dotyczący nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. O. w S. – sporządzony przez uprawnioną osobę – jest zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i uzyskaną ostateczna decyzją Burmistrza Miasta S. dnia [...] listopada 2017 r. o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięciem tym, wydanym po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organ I instancji uchylił w całości tę decyzję z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony – P. J. w postępowaniu) i ustalił dla A. i Z. S. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa dachu oraz nadbudowa części poddasza na budynku mieszkalnym" na działce nr [...] przy ul. O. w S. Ponadto w ocenie Sądu z akt administracyjnych (oględziny z dnia [...] maja 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną) wynika, że inwestorzy, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie kontynuowali robót budowlanych związanych z dokończeniem przebudowy dachu oraz nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego, uzasadniającą wydaniem nakazu rozbiórki.
Wykonane prace związane były bowiem z wykonaniem podbitki we fragmencie dachu, stanowiąc roboty zabezpieczające obiekt przed zniszczeniem obiektu związanym z widoczną na fotografiach szkodliwą działalnością ptaków. Za takie roboty nie może być również uznane usuwanie gruzu z pomieszczeń budynku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- - art. 49 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202; dalej p.b.) poprzez błędne przyjęcie, iż projekt budowlany złożony przez inwestorów jest prawidłowy i złożony w terminach wskazanych przez organy nadzoru budowlanego;
- - art. 49 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 59f p.b. w zw. z załącznikiem do tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem kategorii przedmiotowego budynku (organy i Sąd przyjęły, iż budynek należy do I kategorii budynków, a faktycznie jest to XIII lub XIV);
- - art. 50a p.b. poprzez jego niezastosowanie, pomimo podjęcia przez Inwestora robót budowlanych, które były wstrzymane;
a ponadto naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 49 ust 1, 2 i 3 p.b. polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, który nie dawał podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia, a ponadto błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż przedstawiona dokumentacja do legalizacji była prawidłowa, a kategoria budynku została wskazana przez organy prawidłowo;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 3 p.b., mimo że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, iż przedłożone Sądowi dokumenty są niekompletne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Podkreślić też należy, że po wniesieniu skargi kasacyjnej nie ma możliwości podnoszenia kolejnych zarzutów, a jedynie można uzupełnić uzasadnienie zarzutów już podniesionych.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA przeprowadził prawidłowo kontrolę zaskarżonego postanowienia i słusznie zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przedstawiona dokumentacja była wystarczająca do przeprowadzenia legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz że kategoria budynku została wskazana przez organy prawidłowo.
Zrealizowane samowolnie roboty budowlane nie zmieniły bowiem kategorii przedmiotowego budynku, który po ich wykonaniu pozostał budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Późniejsze ewentualny zmiany w tym zakresie nie miały wpływu na ocenę dokonywaną w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego w dniu podejmowania zaskarżonego postanowienia.
Podkreślić należy, że w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia przedmiotowy obiekt budowlany figurował w ewidencji budynków jako budynek mieszkalny. Tak więc nawet gdyby – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – obiekt ten faktycznie użytkowany był jako pensjonat, to i tak formalnie nadal byłby budynkiem o kategorii takiej, jak w dokumentach znajdujących się w obrocie prawnym. Zmiana sposobu użytkowania musi bowiem nastąpić w trybie art. 71 p.b. Przed formalną zmianą kategorii budynku nie można zmienić jego dotychczasowej kategorii.
Zarzut naruszenia art. 49 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 59f p.b. "w zw. z załącznikiem do tej ustawy" nie jest zatem zasadny.
Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. art. 49 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., to w tym zakresie organy nadzoru budowlanego należycie uzasadniły, że przedłożone dokumenty, w tym projekt budowlany, były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć wypada, że przedmiotowy projekt budowlany dotyczył jedynie robót samowolnie wykonanych, a nie budowy całego budynku. Zarzut ten nie zasługiwał w tej sytuacji na uwzględnienie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 50a p.b. stwierdzić trzeba, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, PINB ustalił, że kwestionowane przez skarżącą roboty nie stanowiły kontynuowania popełnionej samowoli, lecz były robotami porządkowymi, polegającymi na usuwaniu gruzu i skuwaniu starych tynków, o czym poinformował skarżącą pismem z [...] lutego 2017 r., znak [...]. W piśmie tym poinformowano, że samowola dotyczy przebudowy dachu i nadbudowy istniejącego budynku, a nie remontu istniejących pomieszczeń w danym budynku. Do kwestii tej WINB ustosunkował się w motywach zaskarżonego postanowienia podając ponadto, że podczas oględzin w dniu [...] maja 2018 r. ustalono, że kwestionowane roboty związane z wykonaniem podbitek we fragmencie dachu były robotami zabezpieczającymi obiekt przed zniszczeniem w związku ze szkodliwą działalnością ptaków. Powyższy zarzut nie miał więc usprawiedliwionych podstaw.
Nie są też trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie przedłożone Sądowi akta były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, WSA należycie rozważył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ocenił, że przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie nie naruszało art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyprowadzając prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występowały przesłanki do zastosowania art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 3 p.b. Podjęte zaś rozstrzygnięcie nie naruszało też art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 49 ust 1, 2 i 3 p.b.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 49 ust 1, 2 i 3 p.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz z art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 3 p.b., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie były więc w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.