Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 265/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. M., dalej także: "skarżąca", na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 26 lutego 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.5.2020, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 26 lutego 2020 r., nr ZOA-VI.7721.5.2020, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, dalej: "Lubelski WINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy" po rozpatrzeniu odwołania Z. M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., dalej: "PINB", z dnia 8 stycznia 2020 r., znak: PINB. 7355 - XIII/1/19, umarzającą w całości wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego o wymiarach 12,2 x 10,20 m, zlokalizowanego na działkach nr ewid. A i B położonych w T., od strony działki nr ewid. C. Organ odwoławczy stwierdził, że otwory okienne znajdujące się od ponad 40 lat w ścianie przedmiotowego budynku mieszkalnego nie zagrażają bezpieczeństwu dla życia, zdrowia lub mienia, gdyż ściany i pokrycie dachowe wykonane zostały z materiałów niepalnych (ściany murowane, dach kryty blachą).
Ponadto działka nr ewid. C, na wysokości przedmiotowego budynku, jest niezabudowana, jej szerokość wynosi ok. 6,7 m (wg zgodnego oświadczenia stron), a kolejna działka nr ewid. D (również niezabudowana) stanowi własność S. i T. N. (inwestorów) - nieuzasadnione jest więc kwestionowanie tych otworów. Postępowanie jest bezprzedmiotowe, dlatego zasadnie zostało umorzone przez organ I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. M. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 15, 77 § 11, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, skutkujące wadliwym przyjęciem, że wykonanie otworów okiennych było zgodne z prawem, co spowodowało naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nienakazanie ich zamurowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.
Sąd wskazał, że sprawa dotyczy budynku zrealizowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia 12 listopada 1979 r. Zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę nie wyklucza obecnie ich kontroli przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy – przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o których mowa w art. 48 – rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Sąd stwierdził, że to okoliczności konkretnej sprawy decydują, czy organ nadzoru budowlanego będzie mógł stwierdzić "istotne" naruszenie przepisów w odniesieniu do robót budowlanych/budowy zrealizowanej na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zarówno kolejność zabudowy działek, kwestia intensywności o oddziaływań wynikających ze zbliżenia budynków, możliwości prawnej zagospodarowania działki sąsiedniej powinny w takim przypadku decydować, czy zrealizowany na podstawie ostatecznego, ale naruszającego warunki techniczne, pozwolenia na budowę budynek oddziałuje na działkę sąsiednią, a pozostawienie go w dotychczasowym stanie nie daje się pogodzić z zasadami państwa prawa i uzasadnionych interesów osób trzecich.
Sąd wskazał, że jak wynika z decyzji z dnia 12 listopada 1979 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. N. i Cz. Sz. pozwolenia na budowę (k. 37 akt admin.) i załącznika do niej, stanowiącego "plan zagospodarowania działki" objętej inwestycją, "działka" ta obejmowała obszar trzech działek oznaczonych nr A, B i C o łącznym pasie szerokości 19,50 m. (k.78, 79 akt admin.), tworząc jedną nieruchomość należącą do Cz. Sz. (ojca S. N.). Jak bowiem wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach, w tym z postanowienia Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z 7 grudnia 2005 r., I Ns 338/04, oddalającego wniosek Z. M. o stwierdzenie zasiedzenia, w dniu 7 lutego 1974 r. w Urzędzie Gminy w T. został sporządzony pomiędzy J. Sz. a S. M. protokół w sprawie zamiany działek. W wyniku zamiany małżonkowie M. otrzymali działkę oznaczoną obecnie nr E, zaś Cz. Sz. otrzymał działkę o podobnej powierzchni po drugiej stronie szosy, oznaczoną nr C (o odpowiednim nr księgi wieczystej) (k. 62 akt admin.).
Z dalszej treści tego podstawienia wynika, że zamienione działki zostały przez strony umowy zagospodarowane jako dwa odrębne siedliska, po dwóch stronach drogi. W związku z tym, projektant spornego budynku potraktował trzy działki o nr A, B i C jako jedną nieruchomość, a za działki sąsiednie przyjął nieruchomości należące do – z jednej strony B. Ł. (działki nr F, G) i z drugiej – do S. O. (działki nr D, H). W związku z tym, to względem tych nieruchomości projektant określił wymagane odległości przewidując obowiązek zachowania 6 m od nieruchomości S. O. Z dokonanych, podczas oględzin w niniejszej sprawie, ustaleń wynika, że sporny budynek znajduje się w odległości 6,80 m od granicy działki nr D (poprzednio należącej do S. O., obecnie do inwestorów - S. i T. N.). Warunek pozwolenia na budowę został zatem zachowany.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie jest kwestionowane, że w ścianie znajdującej się przy granicy z działką nr C, istniały od początku sporne otwory okienne. Wprawdzie nie zachowała się szczegółowa dokumentacja budowlana, z której by wynikało, że otwory te były w projekcie budowlanym przewidziane w tej ścianie, to jednak okoliczność ta nie może być interpretowana na niekorzyść inwestora, gdyż w tamtym okresie przepisy nie przewidywały obowiązku archiwizowania dokumentacji budowlanej. Jednocześnie z bardzo wysokim prawdopodobieństwem można przyjąć, że były one objęte projektem, skoro istnieją w tym budynku od początku.
W związku z tym, pomimo tego, że obecnie właścicielką działki nr C jest skarżąca, a sporny budynek (ze ścianą z otworami okiennymi od strony tej działki) znajduje się w odległości 10 cm od granicy z tą działką, nie ma podstaw do przyjęcia, że istniejący stan będący konsekwencją ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w dalszym ciągu niepodważonej i pozostającej w obrocie prawnym, nie daje się pogodzić z zasadami państwa prawa i uzasadnionymi interesami osób trzecich, w tym skarżącej.
Zdaniem Sądu, istotne jest przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły także, by zbliżenie budynku ze ścianą z tymi otworami do granicy działki skarżącej, stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa życia lub mienia, o czym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i co jest samodzielną przesłanką wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej podjęcie określonych robót budowalnych. Sąd podkreślił, że przesłanki tej nie można utożsamiać z "istotnym odstąpieniem od warunków określonych w przepisach" (pkt 4), gdyż stan zagrożenia musi być stwierdzony jako istniejący faktycznie, na podstawie okoliczności faktycznych. Samo stwierdzenie niezgodności inwestycji z przepisami techniczno- budowlanymi nie przesądza, że istnieje stan zagrożenia. Choć sądy przyjmują czasem, że niezachowanie odległości od granic powoduje zagrożenie, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, to jednak nie ma tu automatyzmu.
Wyłącznie okoliczność posadowienia obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż wynikająca z szerokości strefy kontrolowanej, nie może sama przez się uzasadniać twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Gdyby to wyłącznie naruszenie stanowiło zagrożenie omawianego bezpieczeństwa, to nieuzasadnione byłoby wyszczególnienie powyższego zagrożenia jako dodatkowej przesłanki uzasadniającej interwencję organów nadzoru budowlanego. Realizacja z naruszeniem przepisów prawa wyczerpywałaby wówczas obydwie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Zagrożenie bezpieczeństwa nie jest więc jednoznaczne z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych i może wynikać z innych okoliczności; usytuowanie budynku zbyt blisko nie przesądza o istnieniu takiego zagrożenia. Jedynie konkretne zagrożenie może stanowić asumpt do podejmowania odpowiednich środków, na tę okoliczność organy powinny dysponować rzetelnymi i przekonującymi dowodami.
Niezachowanie odległości może stwarzać zagrożenie, jeśli jest związane równocześnie z naruszeniem przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W takim przypadku, nawet w odniesieniu do starych budynków, realizowanych kilkadziesiąt lat temu, jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodności z aktualnie obowiązującymi wymaganiami p.p.o.ż., co wynika wprost z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Sąd podkreślił, że dotyczy to tylko budynków, które na podstawie przepisów szczególnych zostały uznane za stwarzające takie zagrożenie.
Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Zbliżenie ściany spornego budynku z otworami okiennymi do granicy działki skarżącej nie stanowi zagrożenia dla życia lub mienia, ani nie narusza przepisów przeciwpożarowych.
Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a tym bardziej do wydania nakazu zamurowania spornych otworów okiennych, dlatego należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Kwestia ewentualnych uciążliwości dla skarżącej związanych z tymi otworami, może być rozpatrywana przez właściwy sąd powszechny.
Sąd nie stwierdził w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 15, 77 § 11, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zarzucanych w skardze, ani w konsekwencji naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W związku z wykonaniem spornego budynku na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, nadal pozostającego w obrocie prawnym i mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim to, że w dacie pozwolenia na budowę i realizacji budynku działka skarżącej nr C była zgodnie z wolą jej ówczesnego właściciela, w usprawiedliwionym przekonaniu, użytkowana przez inwestorów jako własna (choć na podstawie nieformalnej umowy zamiany nieruchomości), obecnie organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do podważenia warunków pozwolenia na budowę, w tym w zakresie realizacji tych otworów; w stanie faktycznym i prawnym sprawy, takiej ocenie nie stoi na przeszkodzie to, że skarżąca obecnie zrealizowała na swojej działce wiatę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. M. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie a mianowicie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego niezachowanie granicy odległości ściany budynku sąsiadującego z nieruchomością skarżącej, która wynosi około 10 cm oraz mylne uznanie, iż nie jest to istotne dla wykładni przepisu. Powyższe naruszenie prawa miało, zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa wykładnia ww. przepisu i jego zastosowanie winny skutkować podjęciem czynności przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skutkujące nakazem wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, tj. winno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku;
2) art. 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.). poprzez jego niezastosowanie podczas gdy odległości pozostawionych otworów okiennych w budynku mieszkalnym na działce o nr ewidencyjnym nr A/B położonej w T. – Z. od strony granicy działki o numerze ewidencyjnym C należącej do skarżącej Z. M., wynoszą zaledwie około 10 cm;
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania a mianowicie:
- 3) art. 7 K.p.a. w z w. art. 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności:
- - uznanie, iż budynek postawiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczących otworów okiennych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o:
- 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji pozostawiając temu sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów procesu, ewentualnie z ostrożności procesowej, w przypadku ustalenia przez Sąd braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy o:
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia oraz poprzedzającej jej decyzji z 8 stycznia 2020 r. i skierowanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego za obie instancje, według norm przepisanych prawem;
- 4) przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania z uwagi na podniesione zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazane w zarzutach skargi wraz z ich uzasadnieniem;
- 5) rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu bez udziału stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na to, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, zachodziła podstawa z art. 182 § 2 P.p.s.a., do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegającego na niepełnym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wnosząca kasację nie wskazała, zarówno w opisie naruszenia, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jakim zakresie materiał dowodowy jest niepełny, tzn. jakie dowody organ powinien jeszcze przeprowadzić. Konieczne jest podkreślenie, że zgodnie z art. 7 K.p.a., na który to przepis wnosząca kasacje powołała się, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W omawianej podstawie skargi kasacyjnej skarżąca nie podała dowodu, który zawnioskowała, a który nie został zaliczony przez organ do materiału dowodowego. Nie skonkretyzowała także dowodów, o które organ z urzędu powinien uzupełnić materiał dowodowy.
Natomiast jedyna podana w opisie naruszenia okoliczność nie należy do stanu faktycznego sprawy. Według podstawy kasacji, naruszenie wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego polega w szczególności na uznaniu, "iż budynek postawiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczących otworów okiennych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania". Jest to zaś zagadnienie materialnoprawne. Po pierwsze, dotyczy ono oceny, czy rzeczywiście usytuowanie otworów okiennych jest niezgodne z przepisami obowiązującymi w tym zakresie w okresie budowy.
Po drugie, zbadaniu podlega to, czy ewentualna niezgodność w tej mierze ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Oba te zagadnienia związane są nie z oceną materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 K.p.a., ale z zastosowaniem prawa materialnego, przy czym, w analizowanej procesowej podstawie kasacji nie powołano norm prawa materialnego.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że będące przedmiotem pozwolenia roboty budowlane były zgodne z prawem. Ewentualne naruszenia prawa związane z wykonaniem tych robót mogą być usuwane w trybie art. 50-51 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Badanie zgodności wykonania, robót objętych pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, z prawem, w oderwaniu od warunków pozwolenia oraz projektu budowlanego, stanowiłoby niedopuszczalne weryfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 947/16). Brak zgodności realizacji robót z prawem może być oceniany, w myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., pod katem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie z żadnego dowodu nie wynika wykonanie robót w sposób niezgodny z decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 12 listopada 1979 r. o pozwoleniu na budowę. Skarżąca nie podważyła skutecznie tej zgodności, skupiając się na zgodności usytuowania otworów okiennych, wykonanych w budynku, przewidzianego w projekcie budowlanym, z przepisami w sprawie warunków technicznych. Ponadto, jest niewątpliwe, że decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 12 listopada 1979 r. o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym.
W konsekwencji, zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 (a nie błędnie podał autor skargi kasacyjnej "art. 12 ust. 1 pkt 1") rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, nie są trafne.
Niezależnie od braku podstaw do kwestionowania usytuowania otworów okiennych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zauważyć warto, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny, dla których to usytuowanie przewidziane w projekcie budowlanym zostało przez ówczesny organ administracji państwowej właściwy w sprawach budownictwa zaaprobowane. Projektant spornego budynku potraktował trzy działki o nr A, B i C jako jedną nieruchomość, a za działki sąsiednie przyjął z jednej strony działki nr F i G, a z drugiej strony działki nr D i H. Ocena prawidłowości takiego stanowiska, wynikającego z sytuacji cywilnoprawnej i geodezyjnej, która w odniesieniu do terenu budowy miała miejsce przed około 40 laty, pozostaje poza zakresem postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Na zakończenie odnotować można, że skarżąca nie podważyła ustaleń, według których, usytuowanie okien nie stwarza, w okolicznościach niniejszej sprawy, zagrożenia pożarowego. W związku z tym, nie było podstaw do ewentualnego wydawania przez organ nadzoru budowlanego nakazu zmierzającego do usunięcia takiego zagrożenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.