Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2106/07, oddalił skargę S. i M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. i M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2006 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z dnia [...] czerwca 2003 r. nakładającą obowiązek doprowadzenia części budynku adoptowanego na zakład fotograficzny, zlokalizowanego na działce położonej w Ś. przy ul. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...], do poprzedniego sposobu użytkowania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2007 r. i wskazał, że decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2006 r., była przedmiotem skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2006 r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 383/06 oddalił skargę na ww. decyzję organu wojewódzkiego. Zatem sprawa zgodności tej decyzji z prawem nie mogła być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny. Ciążący na organie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu mógł być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego.
Po wyroku sądu administracyjnego oddalającym skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności ww. decyzji, albowiem sąd z urzędu ustalał, czy w sprawie występowały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. i M. R. na powyższą decyzję, stwierdzając, że jest ona bezzasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] października 2007 r. nie naruszają prawa. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Sąd pierwszej instancji podzielił zdanie organów orzekających w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2006 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadniając swe rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie podniósł, iż orzekając w przedmiotowej sprawie związany były oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 383/06.
Sąd wskazał, że oddalenie skargi S. i M. R. na badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2006 r. oznacza, iż decyzja ta była prawidłowa, wydana została zgodnie z prawem i nie zawiera cech, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Sąd uznał, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie np. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Sąd wskazał, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zdaniem Sądu zarówno organ I instancji jak i organ II instancji rozstrzygające w trybie nadzoru w pełni zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 383/06. Organy trafnie podniosły, że w związku z kontrolą jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, tj. kontrolą zgodności z prawem, decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2006 r., będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, nie może być ponownie badana, ani przez organ administracji publicznej, ani też przez sąd administracyjny.
Oddalenie skargi przez sąd administracyjny na niezgodność decyzji z prawem zamknęło bowiem organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 10 października 2006 r. w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli S. i M. R., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a.,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. – wg stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) w zw. z art. 2 Konstytucji RP,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 130 § 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP,
- d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,
- e) art. 153 p.p.s.a.;
- 2) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie i niewłaściwa wykładnię, tj. art. 45 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (wg stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), poprzez uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie dokonania tym samym ich wykładni z uwagi na stwierdzenie, że stoi temu na przeszkodzie art. 153 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowanie art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie oznacza to, że oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2006 r. związany jest ten Sąd czyli WSA w Poznaniu oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, w wyniku którego wydano wyrok, czyli w tym przypadku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Wynika stąd, że oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym wyroku WSA w Poznaniu, nie jest związany ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Ponadto podkreślono, iż ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego stosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia (np. zarzut braku przymiotu strony) była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu, albo w inny sposób w aktach sprawy. W sprawie Państwa R., w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał wyrok z dnia 10 października 2006 r. w ogóle nie były badane następujące kwestie: czy decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania i wykonaniu określonych w niej robót budowlanych o charakterze remontowym, którą legitymowali się skarżący, była wykonalna na podstawie art. 130 § 4 k.p.a. przed uzyskaniem przez nią statusu ostateczności, oraz czy można nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie zarzutu rozpoczęcia (przed uzyskaniem przez stosowną decyzję statusu ostateczności) robót budowlanych zupełnie niezwiązanych z dokonaną w późniejszym okresie (po uzyskaniu przez stosowną decyzję statusu ostateczności) zmianą sposobu użytkowania.
Z powyższego wynika, że ocena prawna nie dotyczyła zastosowania w tej konkretnej sprawie art. 130 § 4 k.p.a. oraz art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (wg stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Fakt ten zatem oznacza, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku także z tego względu bezpodstawnie podniósł, że zarówno on jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, z uwagi na to, iż są związani oceną prawną dokonaną w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2006 r. nie mogą rozpoznać sprawy merytorycznie. Błędna interpretacja przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku art. 153 p.p.s.a. doprowadziła do naruszenia z kolei przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej w punkcie 1 od a do d, gdyż WSA w Warszawie powinien, uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając przy jej wydaniu oraz wydaniu decyzji WINB w Poznaniu, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie powinien stwierdzić nieważność decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Tylko nieważność postępowania Sąd bierze pod rozwagę z urzędu w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparta została na obu podstawach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak ich usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mające wg autora skargi kasacyjnej wpływ na wynik sprawy należy uznać za chybione. Dotyczy to wszystkich zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 lit. a, b, c, d – traktujących o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, art. 76 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 130 § 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Przed oceną wskazanych zarzutów należy podnieść, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok dotyczył decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji ma ono charakter nadzwyczajny, zmierzający do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z wad kwalifikowanych, takastywnie wymienionych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. To postępowanie, w którym organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jako organ kasacyjny. W przedmiotowej sprawie nader istotną okolicznością rzutującą na wyniki postępowania administracyjnego oraz sądowego jest fakt, iż w postępowaniu zwykłym kwestionowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2006 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Sąd ten wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. w sprawie II SA/Po 383/06 skargę oddalił, i ten prawomocny wyrok pozostaje do chwili obecnej niewzruszony, w obrocie prawnym. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej zawiera chronologię zwykłego postępowania administracyjnego oraz stwierdzenie faktu wydania wyroku ww. dotyczącego kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Autor skargi kasacyjnej dokonał wadliwej wykładni art. 153 p.p.s.a., tj. przepisu na który powołał się zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji uzasadniając wyrok.
Stwierdzić należy wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, że zarówno wykładnia tego przepisu art. 153 p.p.s.a., jak i utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmują, że "Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego" (wyrok WSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. – do art. 153 p.p.s.a.; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1992 r. do art. 30....)
W przedmiotowej sprawie należy także rozważyć regulację prawną art. 170 p.p.s.a. stanowiącego, że "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby".
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny przyjmuje się, iż tym stanem prawnym, który zawiera się w pozytywnym skutku prawomocności, jest wynikająca z orzeczenia sądu administracyjnego ocena zgodności z prawem skontrolowanego aktu organu administracji publicznej (wyrok oddalający skargę).
Wobec powyższego skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie przedmiotowej w pełni opowiada się za stanowiskiem, iż próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd administracyjny – oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu.
Tych okoliczności zdaje się w ogóle nie zauważać autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisów art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wg stanu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.
Zważywszy na fakt niedopuszczalności ponownego badania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym w świetle wcześniejszej kontroli dokonanej przez sąd administracyjny – wskazane przepisy w pkt 2 skargi kasacyjnej nie mogły mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Uzasadnione w pełni jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2006 r. będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, nie może być ponownie badana ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny.
Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Zauważyć ponadto należy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej w części dotyczącej braku wyjaśnienia sprawy stanowi tylko polemikę z prawidłowym stanowiskiem i oceną Sądu pierwszej instancji. Podnoszony zaś zarzut braku wyjaśnienia sprawy w aspekcie art. 130 § 4 k.p.a., art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 i 51 tej ustawy konsekwentnie pomija fakt rozpoznawania sprawy w trybie nieważnościowym, gdzie jak wyżej zaznaczono nie rozpoznaje się sprawy co do istoty.
Istniejący zaś wyrok sądu administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. wykluczał badanie kwestionowanej decyzji w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Skarga kasacyjna pozbawiona uzasadnionych podstaw w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegała oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a.