Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2017 r. oddalił skargę L. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (w wyroku tym błędnie podano, że "zażalenia").
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez L. R. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej RDOŚ) z dnia [...] października 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV M. – S. [...] według wariantu III.
L. R. wniósł skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że w związku z wniesieniem odwołania przez L. R. od decyzji RDOŚ z dnia [...] października 2011 r., GDOŚ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1641/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie w części dotyczącej odwołania L. R. W wyroku tym podano, że przy wyborze sposobu i miejsca publikacji organ musi zadbać o to, aby zawiadomienie nie miało charakteru iluzorycznego, a w przypadkach dużych inwestycji z udziałem dużego kręgu stron postępowania, decydującym kryterium jest miejsce położenia nieruchomości strony postępowania, położenia danej inwestycji i miejsce publikacji informacji o wydanym akcie administracyjnym.
Sąd uznał, że organ powinien ponownie przeanalizować stan faktyczny w sprawie, ustalić położenie nieruchomości skarżącego w stosunku do planowanej inwestycji i miejsca publikacji ogłoszenia i dopiero wtedy ocenić, czy dokonane obwieszczenie było wystarczające w świetle art. 49 k.p.a.
W uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że organ, zgodnie z wytycznymi WSA, zwrócił się do Urzędu Gminy K. o informacje co do przyjętego sposobu publicznego ogłaszania na terenie tej gminy. Organ wskazał, że nieruchomość skarżącego położona jest w miejscowości leżącej na terenie tej gminy i ustalił, że jedynym sposobem zwyczajowo przyjętym na terenie tej gminy i miejscowościach położonych w jej granicach administracyjnych jest wywieszanie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy K. odpowiednich zawiadomień. Jest to jedyny sposób dokonywania ogłoszeń na terenie tej gminy. Organ ustalił również, że takie zawiadomienie było wywieszone na tablicy Urzędu Gminy K., ustalił datę wywieszenia obwieszczenia, a także, że nieruchomość skarżącego znajduje się w linii prostej w odległości 3,5 km od Urzędu Gminy K. Biorąc powyższe pod uwagę organ zasadnie – zdaniem Sądu – uznał, że zastosowano kilka środków przekazu dokonując zawiadomień w trybie art. 49 k.p.a. – poprzez umieszczenie obwieszczeń na tablicy urzędu RDOŚ, na tablicach urzędów poszczególnych gmin, przez które przebiega linia, na stronie internetowej BIP RDOŚ i na stronie internetowej gminy S. Sąd wskazał, że zwracając się do Gminy S., organ w piśmie powołał się na postępowanie dotyczące przedmiotowej inwestycji, a z treści odpowiedzi wynika jednoznacznie, że wskazany w odpowiedzi sposób dokonywania ogłoszeń jest jedynym sposobem, tak więc brak jest podstaw uzasadniających zarzut, że organ nie ustalił sposobu dokonywania ogłoszeń w latach 2011-2012.
Wbrew zarzutom skargi, organ dokonał ustalenia zwyczajowo przyjętego sposobu dokonywania ogłoszeń i zrealizował pozostałe wytyczne wynikające z wyroku WSA. Zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. albowiem organ ustalił wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA i w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Sąd uznał też za niezasadny zarzut nieustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji, albowiem data taka byłaby istotna przy badaniu dopuszczalności złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 49 k.p.a., polegające na zaaprobowaniu i nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji RDOŚ z dnia [...] października 2011 r., podczas gdy w ramach postępowania administracyjnego nie zastosowano prawidłowo trybu zawiadomienia przewidzianego w art. 49 k.p.a. co winno skutkować uchyleniem postanowienia GDOŚ z [...] lutego 2017 r.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, w sytuacji gdy RDOŚ oraz GDOŚ wobec dokonania wadliwego powiadomienia strony w trybie art. 49 k.p.a. o wydanej decyzji uniemożliwiły skuteczne skorzystanie z realizacji przysługujących mu uprawnień procesowych do wniesienia odwołania, co winno skutkować uchyleniem postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. S.A. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 49 k.p.a. stwierdzić należy, że użycie spójnika "lub" w art. 49 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania decyzji z dnia [...] października 2011 r.) oznacza, że organ mógł zawiadomić strony o decyzji w jeden ze sposobów wskazanych w tym przepisie – bądź przez obwieszczenie, bądź w inny zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości, bądź też zarówno przez obwieszczenie, jak i w inny zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości. Określenie "inny zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości" oznacza, że chodzi o sposób odmienny od obwieszczenia, co jednak nie wyklucza, że w danej miejscowości zwyczajowo przyjętym sposobem może być obwieszczenie. Jak trafnie podkreślano w piśmiennictwie, "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany do zawiadomienia o decyzji lub innych czynnościach w określonej formie, organ ten ma swobodę doboru formy zawiadomienia, kierując się przy tym potrzebą wybrania takiej formy, która w największym stopniu zapewnia efektywne i prawidłowe zapoznanie się z treścią zawiadomienia przez zainteresowanych w możliwie najkrótszym czasie.
Nie ma przeszkód, aby organ administracji publicznej zastosował więcej niż jedną formę spośród wymienionych w art. 49" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 49 k.p.a., pkt 5 komentarza). Nie jest zatem trafne stanowisko, że art. 49 k.p.a. wymagał dokonania zawiadomienia jednocześnie zarówno przez obwieszczenie, jak i w inny zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości, bowiem w takim wypadku w przepisie tym użyto by spójnika "i", a nie "lub".
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 49 k.p.a. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.
Skoro powiadomienie strony w trybie art. 49 k.p.a. nie było wadliwe, zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. Zarzut ten mógłby mieć usprawiedliwione podstawy jedynie w sytuacji, gdyby powiadomienie strony w trybie art. 49 k.p.a. nastąpiło z naruszeniem prawa, co jednak w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.
W tym stanie rzeczy oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Zauważyć jedynie należy, ze przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie zażalenia, jak podano w zaskarżonym wyroku, co wymagało sprostowania stosownie do art. 156 § 3 p.p.s.a.
W odniesieniu do złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o zawieszenie postępowania stwierdzić trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ z dnia [...] października 2011 r. Wszczęte przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. postępowanie dotyczy sprawy "zaistniałego od lutego 2015 r. do dnia [...] października 2018 r. w miejscowości M., gm. K. zanieczyszczenia wody, powietrza, powierzchni ziemi w obrębie gruntów, które należą do L. R. i innych członków jego rodziny". Od wyników wszczętego postępowania karnego może zatem ewentualnie zależeć ocena prawidłowości decyzji RDOŚ z dnia [...] października 2011 r., lecz nie prawidłowość postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r., a tylko ta ostatnia kwestia jest przedmiotem niniejszej sprawy. Brak jest zatem podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.