Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.
W uzasadnieniu wyroku sąd podał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołowie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [..], nakładające na A. i S. S. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, określającej przyczyny powstania zawilgocenia w pomieszczeniu magazynowym w piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. zostało doręczone A. S. w dniu [...] lipca 2010 r., co wynika z pisma Poczty Polskiej z dnia [...] sierpnia 2010 r., w związku z czym siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu [...] lipca 2010 r. Natomiast zażalenie na powyższe postanowienie zostało złożone przez stronę w dniu [...] sierpnia 2010 r. za pośrednictwem Urzędu Pocztowego.
Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia czego następstwem jest ostateczność postanowienia organu pierwszej instancji. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, oznaczałoby bowiem weryfikacje w postępowaniu zażaleniowym postanowienia ostatecznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 641/10, po rozpoznaniu skargi A. S., uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku sąd uznał, że przedwczesne było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo Dyrektora Centrum Poczty Oddział Rejonowy Wrocław-Województwo wskazujące jako datę doręczenia przesyłki adresatowi dzień [...] lipca 2010 r., brak jest jednak duplikatu potwierdzenia jej odbioru, którym dla celów dowodowych powinien dysponować organ. W przeciwnym razie, zdaniem sądu, doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 853/11, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a stanowisko sądu, co do braku jakiejkolwiek wartości dowodowej pisma Poczty Polskiej wskazującej datę doręczenia stronie postanowienia organu sprzeczne jest z ogólnymi zasadami postępowania dowodowego. Podkreślono, że każda okoliczność może być udowodniona za pomocą różnych środków dowodowych, a stanowisko sądu odmawiające wiarygodności danemu dokumentowi powinno być należycie uzasadnione. NSA podkreślił, że uwadze sądu pierwszej instancji umknęło, że pismo Urzędu Pocztowego jest efektem postępowania reklamacyjnego, w związku z czym, uzyskanie zwrotnego poświadczenia odbioru mogłoby okazać się niemożliwe.
Ponadto data doręczenia stronie przesyłki zawierającej postanowienie organu pierwszej instancji nie była przedmiotem sporu, strona nie kwestionowała prawdziwości informacji zawartej w piśmie Poczty Polskiej, podnosząc wyłącznie argumenty dotyczące istoty rozstrzygnięcia o nałożeniu na nią określonego obowiązku postanowieniem administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, wskazał na związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 190 p.p.s.a. Przywołał też regulację art. 134 w zw. z art. 144 i 141 § 2 k.p.a. i stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego wynika, że stronie doręczono w dniu [...] lipca 2010 r. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołowie z dnia [...] lipca 2010 r. Natomiast zażalenie na owo postanowienie strona złożyła za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w Wołowie w dniu [...] sierpnia 2010 r., tj. w trzynastym dniu od daty doręczenia jej postanowienia. Ponadto, strona w toku postępowania administracyjnego, jak też postępowania sądowoadministracyjnego, nie kwestionowała ustaleń świadczących o sześciodniowym przekroczeniu ustawowego terminu do złożenia zażalenia.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywrócił A. S. termin do wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku.
Wyrok ten, A. S., reprezentowana przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika w osobie radcy prawnego K. Ż., zaskarżyła w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami i błędną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, pomimo że jedynym dowodem doręczenia skarżącej postanowienia organu pierwszej instancji jest pismo publicznego operatora usług pocztowych, które w żaden sposób nie wskazuje na jakich podstawach oraz zasadach ustalono datę doręczenia wskazanego postanowienia w dniu [...] lipca 2010 r., poza lakonicznym stwierdzeniem, że przedmiotowe postanowienie zostało doręczone właśnie w tej dacie;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 46, art. 7 oraz art. 77 k.p.a., przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że brak podpisu skarżącej potwierdzającej fakt doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji może zostać zastąpiony innym dowodem w postaci pisma publicznego operatora usług pocztowych, nie wyjaśniającego żadnych okoliczności przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż okoliczność iż data doręczenia stronie przesyłki zawierającej postanowienie organu pierwszej instancji, jako że nie była przedmiotem sporu przesądza o treści negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, które obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzały się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 46 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż brak jest dowodu w postaci podpisu skarżącej, który potwierdzałby fakt doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji. Nadto wadliwie stwierdzono na podstawie pisma publicznego operatora usług pocztowych, że postanowienie to zostało skarżącej doręczone w dniu [...] lipca 2010 r.
Odnosząc się do tych zarzutów, podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w wyniku uchylenia wcześniejszego wyroku tego sądu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy prawidłowo sąd zastosował przepis art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sadu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953).
Stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie uległ zmianie, jak również nie zmienił się stan prawny, a tylko w wymienionych przypadkach możliwe jest odstąpienie od wiążącej wykładni sądu odwoławczego. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu związany był wykładnią zawartą w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 853/11, i nie było podstaw, by odstąpić od tego związania.
Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Należy więc uwzględnić, że granice sprawy, w której orzeka w takiej sytuacji sąd, ulegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i w wyniku tego wydał orzeczenie (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1249/11, LEX nr 1291872).
Prowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności zaskarżonego postanowienia winna więc przebiegać na podstawie stanowiska wyrażonego w kasacyjnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zasady tej dochował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i rozstrzygnął jak w zaskarżonym wyroku, zgodnie z oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. oceniając stanowisko sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego doń wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 641/10, co do braku jakiejkolwiek wartości dowodowej pisma Poczty Polskiej wskazującego datę doręczenia stronie postanowienia organu, jako sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania dowodowego stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej gradacji dowodów ze względu na ich wartość. Każda okoliczność może być udowodniona za pomocą różnych środków dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zgodnie z tą oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął za podstawę ustalenia daty doręczenia stronie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołowie z dnia [...] lipca 2010 r., pismo Poczty Polskiej S.A. Centrum Poczty Oddział Rejonowy Wrocław –Województwo z dnia [...] sierpnia 2010 r. Pismo to wystosowane zostało w wyniku postępowania reklamacyjnego i informowało o tym, że przesyłka polecona nadana [...] lipca 2010 r. na adres "A. S., ul. L. [...], [...] W." została doręczona adresatowi [...] lipca 2010 r.
Słusznie też sąd I instancji zwrócił uwagę, iż strona w toku postępowania administracyjnego jak też postępowania sądowoadministracyjnego nie kwestionowała ustaleń świadczących o przekroczeniu ustawowego terminu do złożenia zażalenia. Zauważył to też wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, że data doręczenia stronie przesyłki zawierającej postanowienie organu I instancji nie była przedmiotem sporu. Strona nie kwestionowała bowiem prawdziwości informacji zawartej w piśmie Poczty Polskiej, podnosząc wyłącznie argumenty dotyczące istoty rozstrzygnięcia o nałożeniu na nią określonego obowiązku postanowieniem administracyjnym.
Okoliczność doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji stronie oraz data, w której tego dokonano, jak również dzień złożenia zażalenia na to postanowienie, przyjęty przez sąd pierwszej instancji, nie był również kwestionowany w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej kwestionował tryb przeprowadzenia postępowania dowodowego i ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, ale podjętych na jego postawie ustaleń nie podważał. Prawidłowe są więc wnioski sądu I instancji, iż zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nie narusza prawa.
Sąd Wojewódzki nie naruszył więc normy przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku podstaw do zarzucenia organowi przeprowadzenia postępowania z uchybieniem objętych skargą kasacyjną przepisów art. 7, art. 8, art. 77 czy art. 46 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.