Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 624/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę T.J. i E.J. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. skarżący złożyli skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej działek nr [...], obręb [...], oznaczonych w części graficznej planu jako 1UP przeznaczenia usługowo-produkcyjnego; w części ustalającej zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu 1UP i 2UP; w części ustalającej zasady zabudowy i zagospodarowania dla terenów 1U, 2U oraz 34MN i 38 MN. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1UP i 2UP oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący zawarli argumentację wskazującą na niezgodność z prawem miejscowego planu w zaskarżonej części. Odnosząc się zaś do swojego interesu prawnego skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, sąsiadującej bezpośrednio z terenem 1UP i 2UP. Wadliwe zapisy miejscowego planu dla tego terenu, w ocenie skarżących, mogą uniemożliwiać im skuteczną obronę przed powstaniem na omawianym terenie obiektów o dużej skali intensywności, które będą negatywnie oddziaływać na sposób użytkowania i korzystania przez nich z ich nieruchomości.
Dalej skarżący podnieśli, że powstanie na terenie 1UP i 2UP obiektów produkcyjnych i logistycznych, wymagających intensywnej obsługi komunikacyjnej, wyposażonych w rozbudowaną infrastrukturę techniczną imitującą szereg zanieczyszczeń i odpadów, jak i immisji innego rodzaju, zakłóci korzystanie z ich nieruchomości. Korzystanie z domu skarżących stanie się bardziej uciążliwe, a w konsekwencji nieruchomość straci na wartości. Na poparcie powyższego skarżący podnieśli, że są stronami postępowania o wydanie decyzji środowiskowej dotyczącej inwestycji, zlokalizowanej właśnie na terenie objętym zakwestionowanym planem, o bardzo dużej skali – budowa hal magazynowo-produkcyjnych o łącznej powierzchni [...] ha z infrastrukturą towarzyszącą oraz dokami przeładunkowymi w liczbie 100.
W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła o jej oddalenie. W ocenie Gminy skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zdaniem Gminy skarżący nie wykazali sposobu w jaki doszło do naruszenia ich interesu prawnego zakwestionowaną uchwałą. Po pierwsze: nieruchomość skarżących nie jest objęta planem; po wtóre: skarżący nie wykazali, że nie będą mogli korzystać ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżący mieli świadomość kupując działkę, iż nieruchomość ta jest położona w sąsiedztwie terenów aktywizacji gospodarczej, co wynikało z zapisów studium. Również i teren na którym znajduje się nieruchomość skarżących przewidziany jest – wg zapisów studium – pod działalność gospodarczą (teren oznaczony symbolem G).
Na rozprawie dniu 11 października 2018 r. skarżący sprecyzowali żądanie skargi "odnosząc się jedynie do zakwestionowania zapisów planu odnośnie terenu 1UP i 2UP" (k. 76 protokół rozprawy).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu. Podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż nieruchomość skarżących zabudowana domem jednorodzinnym nie jest objęta planem, ale z nim graniczy. Nie było wątpliwości, że nieruchomość skarżących znajdująca się przy ul. [...] w [...]inaczej została oznaczona w ewidencji gruntów (nr [...]), a inaczej w księdze wieczystej ([...]). Jest to jednak fizycznie ta sama nieruchomość i mimo błędów w numeracji nie ma wątpliwości, że oddzielona jest drogą od granicy planu – działki nr [...] (teren 1UP), położona jest w odległości kilkuset metrów od działki nr [...] i działki nr [...]. Działka granicząca przez drogę z nieruchomością skarżących nr [...] znajduje się na terenie 1UP. Działki nr [...] i [...] – na terenie 2UP.
Dalej Sąd wyjaśnił, że wprawdzie nieruchomość skarżący znajduje się poza terenem objętym zaskarżoną uchwałą, jednakże okoliczność ta automatycznie nie przesądza o braku możliwości zaskarżenia miejscowego planu. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. W tym zakresie Sąd powołał się na stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W ocenie Sądu skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. Plan nie odnosi się w ogóle do ich działki, jako znajdującej się poza nim. Przyjmując jednak koncepcję o dopuszczalności zaskarżenia planu przez właścicieli nieruchomością z nią sąsiadujących Sąd rozważył czy w tej sytuacji uznać można, że skarżący wykazali naruszenie swojego interesu prawnego, który nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Nie wystarcza bowiem samo stwierdzenie, że planowane zagospodarowanie terenu objętego planem nie jest akceptowane przez właścicieli sąsiednich działek. Nie jest to skarga powszechna i nie można jej wnosić w interesie innych, bliżej nieoznaczonych osób. Rozpoznając taką skargę Sąd jest zobowiązany badać czy w istocie został naruszony konkretny, oparty na przepisach prawa materialnego, interes skarżącego, a nie interesy innych osób. Nie jest wystarczające wskazanie na potencjalne zagrożenie takim zagospodarowaniem przez wskazanie możliwych immisji.
Zdaniem Sądu za uzasadnione można by uznać takie naruszenie, które wypływa z porównania konkretnego zapisu planu z określonym przepisem prawa materialnego i wskazuje, że to prawo zostało przez zapisy planu naruszone. Przykładowo wskazać można na zapisanie w planie takich parametrów zabudowy sąsiedniej, które uniemożliwiałby faktyczne korzystanie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości z jego prawa własności (np. przewidziana lokalizacja cmentarza w odległości naruszającej przepisy, przewidziana lokalizacja wielokondygnacyjnych budynków w granicy, etc.).
Zdaniem Sądu skarżący jako właściciele sąsiadującej nieruchomości mają w sprawie interes faktyczny, nie wykazali jednak aby legitymowali się interesem prawnym do zaskarżenia planu. Nie wskazali oni bowiem, że w związku z wprowadzeniem prawa miejscowego dla obrębu [...] został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie. Obawa przed zwiększonym hałasem, ruchem pojazdów czy zmniejszenie wartości nieruchomości, choć zrozumiała ze względów pozaprawnych, nie stanowi przesłanek wskazujących na ograniczenie możliwości korzystania z własnej działki przez skarżących. Tym bardziej, że skarżący nabywając działkę w 2004 r. mieli świadomość, że ich nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie aktywizacji gospodarczej. Nie wnosili uwag do zmiany studium z 2011 r. ani do zaskarżonego planu.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących terenu oznaczonego symbolem 2UP, Sąd wyjaśnił, że działka skarżących nawet nie graniczy z terenem 2UP. Znajduje się w odległości 320 m od tego terenu i pomiędzy tym terenem, a działką skarżących znajduje się teren 1UP, i częściowo 1ZL. Przysługujące prawo własności działki sąsiadującej z terenem 1UP nie daje prawa do powoływania się na ewentualne uciążliwości na terenach, z którymi nieruchomość już nie graniczy. Natomiast odnośnie terenów, z którymi graniczy obawy te uzasadniają jedynie istnienie interesu faktycznego (omówionego powyżej), a nie prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiedli skarżący, zaskarżając je w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:
- - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ten sposób, że w ocenie Sądu skarżący w przedmiotowej sprawie nie wykazali interesu prawnego do zaskarżenia miejscowego planu;
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku w zakresie przeprowadzenia dowodu z dokumentów dotyczących postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., stąd należało przejść do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga okazała się zasadna. Jako usprawiedliwiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (podstawa kasacyjna sformułowana w petitum skargi kasacyjnej została następnie doprecyzowana przez strony w jej uzasadnieniu – str. 4, 5-6 skargi kasacyjnej).
W ocenie skarżących Sąd wadliwie uznał, że nie wykazali interesu prawnego do wniesienia skargi, w sytuacji gdy interes ten wynika z konkretnych norm prawa materialnego, a to art. 140 (ograniczenie zakresu uprawnień właścicielskich) i art. 144 Kodeksu cywilnego (ochrona przed immisjami). Stanowisko to zasadniczo należy podzielić.
Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zobacz: postanowienie NSA z 30.08.2017 r. II OSK 1402/17). Naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (porównaj: wyrok NSA z 7.03.2018 r. II OSK 1213/16; wyrok NSA z 14.02.2018 r. II OSK 213/17).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej konkretnej sprawie nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku legitymacji skargowej wnoszących skargę. W sprawie bezspornym jest, że działka skarżących jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem, a konkretnie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem 1UP, oraz w dalszym sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem 2UP. Teren oznaczony jako 2UP stanowi przedłużenie terenu 1UP. Uregulowanie § 24 miejscowego planu dla terenów oznaczonych m.in. symbolami 1UP i 2UP ustalił przeznaczenie jako zabudowę usługowo-produkcyjną, określono także parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, minimalną powierzchnię działek wydzielonych oraz – dla terenu oznaczonego symbolem 1UP – obowiązek zachowania istniejącego zbiornika wodnego.
Przy czym w § 2 pkt 20 miejscowego planu wskazano, że ilekroć w uchwale jest mowa o zabudowie usługowo-produkcyjnej należy przez to rozumieć obiekt usługowy lub ich zespół, a także obiekt produkcyjny lub ich zespół oraz bazy, składy i magazyny, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi - § 2 pkt 20 uchwały.
Mając na uwadze powyższe nie sposób odmówić racji skarżącym kasacyjnie, iż przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę usługowo-produkcyjną wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości, i to niezależnie od tego czy uciążliwości te będą się mieściły w granicach norm. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego w miejscowym planie pod zabudowę usługowo-produkcyjną ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jeśli dochodzi do uchwalenia miejscowego planu, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym możliwość szerszego wykonywania swojego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (por. wyrok NSA z 5.02.2013 r. II OSK 2479/12).
W tej sprawie nie jest kwestionowane, że działka skarżących jest zabudowa domem jednorodzinnym i jest aktualnie wykorzystywana do celów mieszkaniowych. A zatem uzasadnione jest twierdzenie, że przeznaczenie w miejscowym planie rozległych terenów bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżących pod zabudową usługowo-produkcyjną wpływa na zakres wykonywania przez nich prawa własności.
Badając w niniejszej sprawie legitymację skarżących w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Musi mieć on charakter bezpośredni, obiektywny i realny. Uchwała czy też poszczególne jej postanowienia powinny zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżących. Skarżący, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w wywiedzionej skardze w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dowiedli, że kwestionowany akt wpływa na ich sferę prawno-materialną. Jak wyżej wykazano, wskutek podjęcia zaskarżonego aktu naruszono konkretny interes prawny skarżących wynikający z przepisów prawa cywilnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Na tym etapie za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie ma to wpływu na kwestię legitymacji skargowej skarżących.
Mając na uwadze powyższe, wobec zasadności pierwszej ze sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, należało zaskarżone postanowienie uchylić. Dlatego, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.