Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T.K. i M.K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] października 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich dokonali 7 lipca 2011 r. kontroli na działce skarżących, w wyniku której stwierdzono, że na działce znajduje się m.in. wiata o wymiarach ok. 6,3 x 16,2 m, o konstrukcji mieszanej – ściany południowa i zachodnia murowane, reszta konstrukcji szkieletowa, dach drewniany, jednospadowy, oparty na stalowych płatwiach. Obecny podczas kontroli skarżący oświadczył do protokołu, że wiata została wybudowana w 1992 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przez jego teściów. Powyższe potwierdzili skarżący podczas rozprawy administracyjnej 26 lipca 2011 r. Natomiast sąsiad skarżących E.K. oświadczył, że wiata została wybudowana w 2007 r., co potwierdził jego syn Z.K.
Organ I instancji uzyskał w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonaną w 2003 r. ortofotomapę przedstawiającą działkę skarżących. W toku postępowania przed organem I instancji odebrano też oświadczenia od H.S., sąsiadki T. i M.K. od strony południowej. Stwierdziła ona, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany ok. 6–8 lat temu. Świadkowie J.M. i R.S. złożyli spójne ze sobą wyjaśnienia, że w 2000 r. wykonali na zlecenie H.R. murowane ogrodzenie, które w chwili obecnej stanowi południową ścianę przedmiotowej wiaty. Ogrodzenie to miało przed podwyższeniem około 1,5 m. Świadkowie nie wiedzieli jednak, kiedy budowa wiaty została zakończona.
Świadek S.D. wyjaśnił natomiast, że w 1993 lub 1994 r. brał udział przy wykonywaniu fundamentów pod ścianę południową wiaty. Nie wiedział jednak, kiedy budowa wiaty została zakończona. W celu zweryfikowania tych wyjaśnień pracownicy organu I instancji dokonali 30 sierpnia 2011 r. kontroli na działce, w wyniku której stwierdzili, że południowa ściany wiaty wykonana jest z pustaków betonowych, a jej stan nie wskazuje na to, żeby w tym miejscu mogło znajdować się murowane ogrodzenie, które następnie zostało nadbudowane.
Postanowieniem z [...] listopada 2011 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane realizowane przy budowie wiaty i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia – w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. szeregu dokumentów mających pozwolić na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Skarżący nie złożyli wymaganych dokumentów, wskutek czego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Końskich nakazał skarżącym dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty o wymiarach ok. 6,3 x 16,2 m oraz uprzątnięcie i uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.
Decyzją z [...] października 2012 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego zleconego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a., organ uzyskał pismo Starosty Koneckiego informujące, że w jego zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie ma wykonanej w latach 1988-1992 mapy sytuacyjnej obrazującej teren, na którym usytuowana jest wiata. Od Wójta Gminy Radoszyce organ uzyskał natomiast informację, że skarżący, a także rodzice skarżącej zwolnieni są z konieczności uiszczania podatku od nieruchomości (w tym również od przedmiotowej wiaty). W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący przedłożyli oryginał aktu notarialnego z 25 kwietnia 1997 r., obejmującego umowę darowizny na ich rzecz gospodarstwa rolnego, na którym jest posadowiona wiata.
Skarżący złożyli również zaświadczenie Wójta Gminy Radoszyce z 1 października 2012 r. stwierdzające, że obiekty budowlane wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zwolnione są z obowiązku uiszczenia od nich podatku od nieruchomości, a także dwie polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej datowane na dzień 31 grudnia 2010 r.
W ocenie organu odwoławczego, poza sporem jest, że wiata została wykonana w ramach samowoli budowlanej. W związku z rozbieżnościami co do daty zakończenia budowy wiaty, organ II instancji dokonał ponownej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i w oparciu o nią stwierdził, że wiata będąca przedmiotem postępowania została wybudowana po 10 lipca 1998 r. W sprawie należy więc stosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623).
Organ odwoławczy stwierdził, że w akcie notarialnym z 25 kwietnia 1997 r. obejmującym umowę darowizny gospodarstwa rolnego widnieje informacja, że w dacie sporządzenia aktu działka była zabudowana domem mieszkalnym murowanym jednopiętrowym, oborą murowaną i garażem. Wśród budynków nie została wymieniona wiata, co oznacza że w 1997 r. jeszcze nie istniała. W ocenie organu odwoławczego, potwierdzeniem, że wiata ta została wybudowana w 2003 r. lub później, są również wyjaśnienia strony postępowania H.S. oraz zestawienie ortofotomapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonanej w 2003 r., ze szkicem graficznym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z 7 lipca 2011 r. oraz mapą sytuacyjno-wysokościową z 19 stycznia 1998 r. Zestawienie tych dokumentów pokazuje, że w dacie wykonania zdjęcia lotniczego, które posłużyło do wykonania tej ortofotomapy, tj. w 2003 r. w miejscu, w którym przedmiotowa wiata obecnie jest usytuowana, nie było żadnego obiektu budowlanego.
Organ odwoławczy uznał za niewiarygodne wyjaśnienia złożone przez J.M., R.S. oraz S.D., z uwagi na ich rozbieżność, a także ustalenia co do wyglądu południowej ściany przedmiotowej wiaty poczynione w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2011 r., które poddają w wątpliwość oświadczenia złożone przez te osoby.
Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na to, że skarżący nie przedłożyli w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, organ I instancji był zobowiązany wydać nakaz rozbiórki wiaty.
Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że zasadnicze wątpliwości w sprawie dotyczyły daty wybudowania wiaty, z czym wiązała się ocena, czy przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze i wydane w sprawie decyzje oparte były na przepisach, które miały w sprawie zastosowanie. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów w tym zakresie.
W ocenie Sądu I instancji, organy zasadnie uznały za wiarygodny dowód z dokumentu w postaci ortofotomapy, sporządzonej na podstawie zdjęcia lotniczego z 2003 r. Zdaniem Sądu I instancji, pomimo słabej jakości ortofotomapy nie ma wątpliwości, że nie jest na niej widoczna przedmiotowa wiata, nie tylko w obecnym jej stanie, ale nawet w stanie, w jakim według twierdzeń skarżących miała się znajdować w latach 2002–2004 w związku z jej remontem (tj. bez pokrycia dachowego, więźby dachowej i wylewki betonowej). Sąd I instancji wyjaśnił, że analiza porównawcza ortofotomapy wskazuje, że w miejscu, gdzie obecnie znajduje się wiata, w dacie wykonania zdjęcia lotniczego rosły drzewa lub krzaki. Zdaniem Sądu I instancji, nawet uwzględniając oświadczenie skarżących, że w tym czasie wiata nie posiadała pokrycia dachowego, więźby dachowej i betonowej wylewki, nie można przyjąć, że wiata istniała i była użytkowana od ponad 10 lat.
W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju obiekt budowlany, długotrwale użytkowany, musiałby być widoczny nawet na zdjęciu o rozdzielczości ortofotomapy z 2003 r. i przy braku więźby, pokrycia i wylewki betonowej. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że twierdzenia skarżących dotyczące remontu wiaty przeprowadzonego w latach 2002–2004, nie zostały wystarczająco uprawdopodobnione, zwłaszcza uwzględniając obowiązek zgłoszenia takiego remontu (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Skarżący nawet nie twierdzili, że takiego zgłoszenia dokonali.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi, na powołanej przez nich mapie przyjętej 19 stycznia 1998 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego nr ewid. [...], nie jest widoczny osobny budynek garażowy usytuowany na działce nr [...] pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a budynkiem gospodarczym, ponieważ oba te budynki (tj. mieszkalny i gospodarczy) przylegają do siebie. Natomiast widoczna na ortofotomapie z 2003 r. wolna przestrzeń pomiędzy tymi budynkami może być efektem przebudowy dokonanej między 1998 a 2003 r. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność istnienia budynku garażu na działce nr [...] w 2003 r. ani nawet na okoliczność jego istnienia obecnie. Dlatego przedstawiona przez skarżących argumentacja nie mogła podważyć wiarygodności ortofotomapy z 2003 r.
W ocenie Sądu i instancji, powyższe potwierdzają również inne dowody z dokumentów. Jak wynika z notatki służbowej z 6 września 2012 r., skarżąca złożyła osiem polis ubezpieczeniowych dotyczących budynków położonych na działce należącej w latach dziewięćdziesiątych do poprzednika prawnego skarżących. Wśród złożonych dokumentów znalazły się dowody ubezpieczenia obowiązkowego budynków i odpowiedzialności cywilnej rolników z lat 1996, 1997 i 1998 r., a także polisa z 2010 r. W szczegółowych zestawieniach budynków znajdujących się w tym gospodarstwie rolnym, określono ich przeznaczenie, materiał, z którego wykonano ściany i pokrycie, długość, szerokość, wysokość i rok budowy. W dokumentach z lat 1996–1998 nie znalazł się budynek, który odpowiadałby parametrom przedmiotowej wiaty, zarówno stwierdzonym w czasie kontroli z 7 lipca 2011 r., jak wynikającym z oświadczenia skarżących dotyczącym remontu wiaty z lat 2002–2004.
Natomiast w polisie z 2010 r. wiata została uwzględniona w zestawieniu ubezpieczonych budynków z określeniem jej powierzchni i materiału, z którego wykonano jej ściany i pokrycie, co pozwala na niewątpliwe stwierdzenie identyczności tej budowli z wiatą będącą przedmiotem postępowania.
Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, zgodnie z którym brak wymienienia wiaty w akcie notarialnym z 25 kwietnia 1997 r., nie może mieć znaczenia w sprawie. W ocenie Sądu I instancji, w praktyce sporządzania aktów notarialnych zdarza się bowiem, że w umowach dotyczących rozporządzenia nieruchomościami, na których znajdują się obiekty budowlane, nie wszystkie z nich są przez strony ujawniane. Sąd I instancji zauważył jednak, że brak wymienienia wiaty w akcie notarialnym, pomimo wskazana w nim trzech innych obiektów budowlanych, koresponduje z ustaleniami organów co do daty budowy spornej wiaty, a z pewnością ich nie podważa.
Z tych przyczyn Sąd I instancji, przytaczając stosowne przepisy ustawy – Prawo budowlane, podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym w niniejszej sprawie konieczne było orzeczenie nakazu rozbiórki wiaty.
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że przyjęcie daty wybudowania wiaty zgodnie z oświadczeniem skarżących, również oznaczałoby konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i ewentualnego nakazania rozbiórki. Podstawą takich działań organu nadzoru budowlanego byłby art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Sąd I instancji wskazał także, że bez znaczenia są twierdzenia skarżących dotyczące wybudowania wiaty przez ich poprzedników prawnych. Z ustaleń organu wynika, że wiata została wybudowana po darowaniu gospodarstwa rolnego na rzecz skarżących, a ponadto obowiązki wynikające z przepisów ustawy – Prawo budowlane obciążają właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.
Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 134 § 1 oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez brak stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 28a, art. 79 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 8, 61 § 4 k.p.a.
W ocenie skarżących organy nie zbadały, czy w sprawie został ustalony właściwy krąg uczestników, a także błędnie uznały, że strona niezawiadomiona o czynności dowodowej w postaci kontroli (oględzin) dokonanej 28 lipca 2011 r. nie była pozbawiona ochrony swoich praw. Ponadto zarzucili, że formalne wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło po kilku miesiącach od wpłynięcia skargi i przeprowadzenia w tym czasie większości czynności dowodowych. Zdaniem skarżących, ocena dowodu w postaci ortofotomapy i nadanie jej charakteru głównego dowodu w sprawie było błędne.
Po drugie, art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak zbadania przez Sąd I zawartego w skardze zarzutu co do walorów dowodowych ortofotomapy z 2003 r. Skarżący podkreślili, w postępowaniu toczącym się przed Świętokrzyskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego (znak: WINB-WOA. 7721.5.7.2012) dowód ten został oceniony krytycznie.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie i stwierdził brak przesłanek do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. c/ p.p.s.a. jak i nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Wynikało to z tego, że organy prowadzące postępowanie w tej sprawie nie naruszyły podniesionych w skardze przepisów: art. 28a, art. 79 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 7, art. 8 i art. 61 § 4 k.p.a. – czyli przepisów postępowania – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie ma takiego przepisu jak art. 28a k.p.a. Ponadto chybiony jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jak i art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Strona skarżąca na żadnym etapie postępowania przed organem I jak i II instancji nie została bowiem pozbawiona obrony swoich praw, w tym oceny zebranych w sprawie dowodów, biorąc pod uwagę również słuszny interes strony w relacji do interesu publicznego (społecznego), o którym stanowi art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. jak i swobodnej oceny dowodów, w tym również zeznań świadka, których oceny prawidłowo dokonał organ odwoławczy i co zasadnie stwierdził Sąd I instancji. Pozwoliło to ustalić, że przedmiotowa wiata została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej po 10 lipca 1998 r. czyli zastosowanie mają tu przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Po drugie, brak jest również przesłanek do stwierdzenia naruszenia – po kontroli przez Sąd I instancji art. 61 § 4 k.p.a. co do braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie z urzędu strony skarżącej, która brała przecież udział od początku w tym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie należy przypomnieć, że w tym zakresie strona skarżąca nie może występować w imieniu ewentualnie innych stron tego postępowania, gdyż nie ma w tym zakresie legitymacji procesowej.
Po trzecie, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. co do braku zawiadomienia skarżących o przeprowadzeniu kolejnych przedmiotowych oględzin z 28 lipca 2011 r., ponieważ nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy biorąc pod uwagę, że skarżący nie wykonali nawet postanowienia organu I instancji z [...] listopada 2011 r. W osnowie powyższego postanowienia organ I instancji wstrzymał bowiem roboty budowlane dotyczące realizacji przedmiotowej wiaty i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2012 r. szeregu dokumentów w celu doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, którego to obowiązku skrzący jednak nie wykonali. Należy także zaznaczyć, że ponieważ wiata została wybudowana w ramach samowoli budowlanej, co nie budzi żadnej wątpliwości, to nałożenie powyższych obowiązków było w tej sytuacji konieczne.
Po czwarte, należy także podzielić stanowisko, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. co do oceny mocy dowodowej ortofotomapy z 2003 r., a sporządzonej na podstawie zdjęcia lotniczego. Nie jest bowiem na niej widoczna przedmiotowa wiata nie tylko w stanie faktycznym obowiązującym, lecz nawet w poprzednim stanie z lat 2002–2004 kiedy była "remontowana" zgodnie z stwierdzeniem skarżących czyli bez pokrycia dachowego, wylewki betonowej i więźby dachowej. Stąd brak jest przesłanek do przyjęcia stwierdzenia skarżących, że "dawna" wiata istniała i była już użytkowana od ponad 10 lat. Powyższe ustalenia, co Sąd I instancji także zasadnie stwierdził, potwierdzają również inne dowody zebrane w tej sprawie. Dotyczy to w szczególności notatki służbowej z 6 września 2012 r., z której wynika, że skarżąca złożyła osiem polis ubezpieczeniowych budynków położonych na działce należącej w latach dziewięćdziesiątych do poprzednika prawnego skarżących.
Ponadto wśród złożonych dokumentów znalazły się dowody ubezpieczenia obowiązkowego budynków i odpowiedzialności cywilnej rolników z lat 1996, 1997 i 1998 r., a także polisa z 2010 r. Zawierały one informacje dotyczące ich przeznaczenia, materiału, z którego wykonano ściany i pokrycie, długość, szerokość, wysokość i rok budowy. Jednak w powyższych dokumentach z lat 1996–1998 nie było budynku, który odpowiadałby parametrom przedmiotowej wiaty, zarówno wynikającym z kontroli z dnia 7 lipca 2011 r., jak i wynikającym z oświadczenia samych skarżących odnośnie remontu tej wiaty z lat 2002–2004.
Ponadto należy podkreślić, że już w polisie z 2010 r. przedmiotowa wiata została uwzględniona w zestawieniu ubezpieczonych budynków i to z określeniem jej powierzchni i materiału, z którego wykonano jej ściany i pokrycie, co pozwala na przyjęcie stanowiska co do identyczności tej budowli z wiata będącą przedmiotem danego postępowania.
Dlatego brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. także dlatego, że Sąd I instancji przecież nie dopuścił tego dokumentu urzędowego, tj. danej ortofotomapy z 2003 r. do postępowania sądowego, zgodnie dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a., tylko przeprowadził ocenę jego mocy dowodowej dokonywanej już przez właściwe organy prowadzące postępowanie, które dopuściły ten dowód z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.