Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. (sygn, akt II SA/Sz 32/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] września 2003 r. i przekazującą do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji rozbudowy istniejącej budowli - projektowanej do realizacji na terenie położonym w B. przy ul. N. nr działki [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] obr. [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Skarżący Z. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - rozbudowa istniejącej budowli - budynku usytuowanego na działce nr [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. N. w B. Następnie organ I instancji, tj. Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także zgodnie z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Barlinek, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy i Miasta w Barlinku z dnia 26 maja 1994 r. Nr XXXII/274/94 (Dz. Urzędowy Woj. Gorz. Nr 13, poz. 100) oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Barlinku, zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Barlinku Nr XXVIII03/88 z dnia 6 kwietnia 1988 r. (Dziennik urzędowy Woj. Gorz. Nr 9, poz.
73) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - rozbudowa istniejącej budowli - projektowanej do realizacji na terenie położonym w B. przy ul. N. nr działki...] oraz działek nr [...], [...] i [...] obr. [...]. Natomiast szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w załączniku opisowym nr 1 oraz graficznym nr 2 (mapa w skali 1: 500) stanowiących integralną część decyzji w którym określono także nieprzekraczalną linię zabudowy i obowiązującą linię zabudowy.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. podniósł następujące zarzuty: Po pierwsze żąda zmiany decyzji w części graficznej w ten sposób, że zostaną usunięte znaki nieprzekraczalnej linii zabudowy umieszczone na zapleczu budynku położonego na działce nr [...]; po drugie także zmiany położenia niebieskiej linii w ten sposób żeby działka nr [...] była objęta szczegółowym planem V1.MN/UR/UH oraz jednoznacznego wyjaśnienia czy załącznik nr 2 stanowi integralną część decyzji, czy tylko opinię architekta.
W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł także, że powyższe znaki i linie umieszczono niezgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przedmiotowego terenu, ponieważ w planie szczegółowym na zapleczu budynku położonego na działce nr 180/1 nie ma nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponadto zapis planu V1.MN/UR/UH obejmuje także działkę nr [...].
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 8 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 6 i art. 43 oraz art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Rady Gminy i Miasta w Barlinku z dnia 26 maja 1994 r. Nr XXXII/274/94 w sprawie ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Barlinek wraz z uchwałą z dnia 30 grudnia 2002 r. Nr III/32/2002, po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jednocześnie organ II instancji podniósł, że istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest ocena czy projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle bowiem art. 43 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, lecz w świetle art. 46a ust. 1 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z planem, jest nieważna.
Dlatego też organ prowadzący postępowanie, powinien zbadać wniosek strony i w razie jego zgodności z planem wydać pozytywną decyzję, zaś osnowa decyzji powinna znajdować uzasadnienie w treści planu. Dotyczy to również postanowień części graficznej decyzji dotyczącej mapy z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Oznacza to, stwierdził organ odwoławczy, że z zapisów planu obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem nie wynika przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób określony w załączniku. Z tych względów Kolegium uznało, że zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem doprowadzenia do zgodności części opisowej decyzji o warunkach zabudowy z jej częścią graficzną. Ponadto należy też ustalić w jakim kierunku inwestor zamierza prowadzić rozbudowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. K. domagał się jej uchylenia i zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do zmiany decyzji organu i instancji w jej części graficznej na zgodną z prawem i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium w całości podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie można postawić jej zarzutu naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego. W szczególności stwierdził, że w pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania, organ jest zobowiązany do wskazania nieprzekraczalnej linii zabudowy (art. 42 ust. 1 pkt 6 cyt ustawy). Ponadto ustalenie w tym przedmiocie powinno być również zgodne z miejscowym planem zagospodarowania i dokonane być powinno w formie graficznej w postaci załącznika stanowiącego integralną część decyzji.
Natomiast dodał, iż przesłanką wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, było - jak wynika to z uzasadnienia tej decyzji - stwierdzenie niezgodności części graficznej decyzji z zapisem oraz rysunkiem szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania Starego Miasta w Barlinku, Jednocześnie podkreślił, że sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, polega przede wszystkim na ustaleniu czy w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie powyższego przepisu, czyli zdaniem Sądu wystąpiły w tej sprawie te przesłanki, które prawidłowo wskazał organ II instancji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną. W skardze tej zawarte zostało żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji Skarga kasacyjna zawiera następujące zarzuty: Po pierwsze, podnosi naruszenie przez Sąd 1 instancji przepisów postępowania, czyli art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze w tej sprawie było bezprzedmiotowe, bowiem dotyczyło nieistniejącej decyzji organu I instancji. Po drugie, z ostrożności procesowej podnosi naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 138 § 2 oraz poprzez rażąco sprzeczne z prawem wskazanie organu odwoławczego co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi.
W tej sprawie, pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a także art. 138 § 2 kpa.
Wniosek pełnomocnika skarżących nie może być uwzględniony, gdyż wniesiona przez niego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa jak i art. 138 § 2 kpa, ponieważ odnosi się to do przepisów, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kpa, lecz sprawuje jedynie kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, czyli m.in. zaskarżonego aktu administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że powyższy zarzut nie posiada jakiegokolwiek uzasadnienia. Tymczasem formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie nie tylko powołać konkretne przepisy, którym uchybił Sąd, ale również uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04, Mon.Prawn. 2004/14/632).
Ponadto w tym zakresie o zgodności z Konstytucją RP podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/05). Natomiast biorąc pod uwagę wytyczne wynikające z wyroku Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05 ONSA i WSA 2006/2/39)) brak jest także podstaw prawnych do twierdzenia, że - będąca w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, naruszyła przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że badając zgodność z prawem, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny ocenia jej legalność wyłącznie w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek określonych w powołanym przepisie.
Zgodnie natomiast z jego dyspozycją organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zatem w sytuacji, gdy uzupełnienie postępowania nie jest możliwe w trybie art. 136 kpa. Wynika to z tego, że prawidłowo Sąd I instancji orzekł o obowiązku wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "doprowadzenia do zgodności części opisowej decyzji o warunkach zabudowy z jej częścią graficzną i ustalenia w jakim kierunku inwestor zamierza prowadzić rozbudowę". Wiąże się to z koniecznością przeprowadzenia - przed rozstrzygnięciem sprawy - postępowania dowodowego w znacznej części, ponieważ dotyczy okoliczności będącej jednym z podstawowych elementów decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z tych względów całkowicie chybiony jest także zarzut podniesiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej, a dotyczący bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w świetle dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 kpa, pod kątem umorzenia postępowania odwoławczego z powodu "nieistniejącej decyzji organu I instancji" z dnia [...] września 2003 r., ponieważ wydana w trybie art. 132 kpa przez organ I instancji decyzja z dnia 27 października 2003 r. została następnie uchylona i umorzono postępowanie I instancji ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymaną w mocy prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Sz 31/04) po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1061/05).
Ponadto wydanie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2003 r. nastąpiło po wydaniu przez SKO w Szczecinie decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania I instancji o czym świadczy wcześniejsza numeracja tej ostatniej decyzji, tj. Nr [...]
Z tych względów na podstawie art. 184 cyt ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji