Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 817/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do udziału w ponoszonych kosztach utrzymania zbiornika
- 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...];
- 2. zasądził od Prezesa KZGW na rzecz skarżącej kwotę 4.856,12 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Dnia 28 kwietnia 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) we [...] o ustalenie i podział kosztów utrzymania zbiornika "Słup" na rzece [...]. We wniosku wskazano, że zobowiązanymi do partycypowania w przedmiotowych kosztach jest [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o. z/s w [...]. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie m.in. art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ("P.w.") zobowiązał "[...] " Sp. z o.o. do corocznego udziału w ponoszonych przez RZGW we [...] kosztach utrzymania zbiornika "Słup" na rzece [...] w kwocie 17 397 zł i ustalił datę obowiązku uczestniczenia ww. Spółki w kosztach od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1a P.w. przez arbitralne ustalenie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Spółka faktycznie korzystała i korzysta ze zbiornika "Słup", a co za tym idzie odnosi z tego tytułu korzyści, oraz niepoparte żadnym przepisem przyjęcie sposobu ustalenia podziału kosztów.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezes KZGW utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że spółka [...] jest podmiotem odnoszącym korzyści w rozumieniu art. 64 ust. 1a P.w. Wynika to z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego RZGW we [...] na pobór wody z rzeki [...] i gromadzenie jej w zbiorniku retencyjnym wody pitnej "Słup" w celu zagwarantowania odpowiedniej ilości wody dla Spółki, jak również z działu I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielającej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód.
Dalej organ wyjaśnił, że Marszałek Województwa dokonał analizy zestawienia gospodarki wodnej na zbiorniku "Słup" przedstawiając, jak kształtował się średni dopływ i odpływ z tego zbiornika w latach 2011-2015, a także rejestru przedłożonego przez Spółkę, z wykazaniem średnich poborów wody przez Spółkę również w latach 2011-2015. Organ wyszczególnił także, jakie były koszty utrzymania zbiornika z podziałem na rok 2013, 2014 i 2015, wskazując jednocześnie, iż na ich wysokość składały się koszty energii elektrycznej, ochrony obiektu, usług komunalnych, płac, materiałów do konserwacji, remontów i paliwa. Organ I instancji ustalił, iż w celu umożliwienia zakładowi poboru wody w ilości określonej na podstawie przedstawionych przez Spółkę wykazów, tj. 5 428 m3/d (średnia z 5 lat), przy zachowaniu przepływu nienaruszalnego poniżej zbiornika 0,27 m³/s, RZGW we Wrocławiu musi utrzymywać odpływ w wysokości minimalnej 0,58 m³/s (przepływ nienaruszalny + 0,06 m³/s, tj. średni pobór z 5 lat Spółki + 0,26 m³/s, tj. średni pobór z 5 lat [...] S.A.).
Wielokrotnie zaistniały sytuacje, kiedy dopływ kształtował się poniżej tej wielkości i koniecznym było jego zasilanie wodą zgromadzoną w zbiorniku, wskazując jednocześnie przykłady, kiedy takie sytuacje miały miejsce.
Zdaniem organu odwoławczego, sposób ustalenia kosztów dokonany przez organ I instancji uwzględnia zasadę optymalnego dla obu stron sposobu podziału kosztów utrzymania zbiornika "Słup" i zostało oparte o dane wynikające z faktycznego korzystania (sposób rozliczenia bazuje na przekazanych przez spółkę wykazach poboru wody, a nie na ilościach ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 64a § 1 P.w. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Spółka odnosiła i odnosi korzyści z korzystania ze zbiornika "Słup" na rzece [...] i w związku z tym powinna uczestniczyć w kosztach jego utrzymania;
- 2) art. 64a § 1 P.w. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez jednostronne i arbitralne przyjęcie sposobu ustalenia wysokości kosztów utrzymania zbiornika "Słup" na rzece [...], które powinna ponosić Spółka, w oderwaniu od dotychczasowych kosztów utrzymania tego zbiornika oraz kosztów utrzymania, które mogą powstać w kolejnych latach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę uznał za prawidłowe ustalenie, że Spółka jest podmiotem odnoszącym korzyści z utrzymywania zbiornika "Słup". Z analizy zestawienia średnich miesięcznych dopływów i odpływów w latach 2011-2015 wynika bowiem, że wielokrotnie zaistniały sytuacje, kiedy dopływ kształtował się poniżej wielkości gwarantującej zachowanie przepływu nienaruszalnego poniżej zbiornika 0,27 m³/s i konieczne było zasilanie wodą zgromadzoną w zbiorniku, tak aby m.in. skarżąca Spółka mogła pobierać wodę przy zachowaniu wymaganego minimalnego przepływu. Za prawidłowe uznał również stanowisko, że decydujące znaczenie ma faktyczny pobór wody przez Spółkę, a nie ilości ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym.
Zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji wzbudziła natomiast akceptacja przez organ konstrukcji kwotowego ustalenia udziału Spółki w tych kosztach, bez weryfikacji, że ustalone przez organ koszty obejmują lata 2013-2015. Wskazano, że przyjęte do analizy roczne zestawienie gospodarki wodnej na zbiorniku "Słup" i przedłożone przez Spółkę rejestry dobowych ilości wody dotyczą okresu 2011-2015. W ocenie Sądu, przyjęcie danych z okresów czasowych, które nie pokrywają się w całości, nie pozwala na dokonanie prawidłowych ustaleń w sprawie. Niezasadnie przyjęto wiec okres czasowy 2013-2015 dla ustalenia wysokości kosztów utrzymania zbiornika, a dane poboru wody i analizę gospodarki wodnej na zbiorniku ustalono w oparciu o dane dotyczące okresu 2011-2015.
Ponadto, w ocenie Sądu, niezasadnie ustalono zobowiązanie Spółki w koszcie partycypacji jako wielkość kwotową. Należałoby raczej rozważyć ustalenie udziału w stawce procentowej, która w kolejnych latach będzie mogła odnosić się do zmieniających się kosztów utrzymania zbiornika.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 64 ust. 1a P.w. i przepisów procesowych, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązał organy do dokonania wyliczeń w oparciu o wszystkie dane odnoszące się do tego samego okresu i ustalenia stawki w sposób wskazany w uzasadnieniu.
W skardze kasacyjnej Prezesa KZGW wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. art. 64 ust. 1 w zw. z ust. 1a P.w. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie rozważenia wymaga ustalenie udziału Spółki w kosztach utrzymania zbiornika w stawce procentowej, która w kolejnych latach będzie mogła odnosić się do zmieniających się kosztów utrzymania, w sytuacji gdy organ prawidłowo ustalił ów udział w określonej kwocie;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
- – art. 145 § 11 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy potwierdzał prawidłowość decyzji organów;
- – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego odbiegającego od rzeczywistego, w szczególności poprzez uznanie, że konieczne jest ponowne ustalenie przez organ kosztów utrzymania zbiornika;
- – art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku wyczerpującego wskazania co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu organ, powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 1154/14 w odniesieniu do art. 128 ust. 2 pkt 3 P.w., wskazał, że przepisy tej ustawy nie precyzują sposobu określania uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego w związku z korzystaniem z tego urządzenia przez adresata pozwolenia wodnoprawnego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zawarte w zaskarżonym wyroku wytyczne wydają się sprzeczne, ponieważ najpierw Sąd podkreśla, że koszty utrzymania urządzenia wodnego powinny mieć wymiar określony w jednostkach pieniężnych, obejmować poniesione już wydatki, po czym przyjmuje rozwiązanie odmienne od prawidłowej wykładni art. 64 ust. 1a P.w. Z jednej strony wskazuje, że do wyliczeń partycypacji w kosztach powinny być przyjęte dane z takich samych okresów czasowych zarówno dla ustalenia wysokości kosztów utrzymania zbiornika, jak i kosztów w stosunku do faktycznego korzystania, a z drugiej neguje ustaloną przez organ partycypację kwotową, sugerując zastosowanie udziału procentowego, który oznacza partycypację w kosztach ponoszonych przez właściciela urządzenia na bieżąco w danym roku.
Nie zgadzając się z zarzutem naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 K.p.a. autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że udział Spółki w kosztach utrzymania zbiornika został wyliczony stosownie do poboru wody ze zbiornika (1,55 mln m³) w stosunku do pojemności zbiornika (24,31 m³). Propozycja ta uległa modyfikacji z uwagi na decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., którą zmniejszono pobór wody przez Spółkę ze 140 dm³/s do 100 dm³/s. Organ dokonał więc optymalnego dla obu stron podziału kosztów utrzymania zbiornika. Uwzględnił średni koszt utrzymania zbiornika z lat 2013-15, ponieważ w latach poprzednich koszt ten kształtował się w podobnych wielkościach.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Treść tych zarzutów, w powiązaniu z lekturą uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sprawia, że powinny one zostać rozpoznane łącznie. Sąd pierwszej instancji zakwestionował bowiem konstrukcję kwotowego ustalenia udziału spółki [...] w kosztach utrzymania zbiornika "Słup", w sytuacji gdy ustalone koszty obejmują lata 2013-15, a przyjęte do analizy roczne zestawienie gospodarki wodnej na ww. zbiorniku oraz przedłożone przez Spółkę rejestry dobowych ilości wody odnoszą się do lat 2011-15. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, należałoby raczej rozważyć ustalenie udziału w stawce procentowej, która w kolejnych latach będzie mogła odnosić się do zmieniających się kosztów utrzymania. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), dalej "P.w.", oraz przepisy postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 P.w. utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. W kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (ust. 1a). Przywołane przepisy, ani żaden inny przepis Prawa wodnego nie precyzują sposobu określania udziału w kosztach utrzymania urządzenia wodnego przez podmiot korzystający z tego urządzenia (adresat pozwolenia wodnoprawnego). W szczególności cyt. ustawa nie ustanawia żadnego algorytmu (wzoru), według którego ustala się wysokość opłat związanych z uczestniczeniem w kosztach (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1154/14, wydany na tle art. 128 ust. 2 pkt 3 P.w., o treści niemal tożsamej z art. 64 ust. 1a publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 ust. 1 a P.w. wymaga dokonania optymalnego dla stron podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego, w oparciu o obiektywne kryteria. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że takiego optymalnego podziału nie dokonano. Podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego w trybie art. 64 ust. 1a P.w. dokonuje się na przyszłość. Konieczne jest więc oparcie się na konkretnych, wymiernych danych dotyczących kosztów utrzymania i zakresu, w jakim podmiot zobowiązany do udziału w tych kosztach korzysta z urządzenia wodnego. W realiach niniejszej sprawy obiektywne kryteria to pojemność zbiornika, dotychczasowe koszty utrzymania zbiornika i ilość wody pobranej przez Spółkę w określonym przedziale czasu. W niniejszej sprawie organ dokonał analizy zestawienia gospodarki wodnej na zbiorniku retencyjnym wody pitnej "Słup", przedstawiając jak kształtował się średni dopływ i odpływ wody z tego zbiornika w latach 2011-2015, dokonał analizy przedłożonego przez Spółkę wykazu średnich poborów wody również w latach 2011-2015.
W oparciu o te dane: faktyczny średni pobór wody ze zbiornika przez Spółkę w stosunku do średniego odpływu wody ze zbiornika o pojemności zbiornika 24,31 m³ został obliczony udział procentowy w celu ustalenia wysokości partycypacji Spółki w kosztach utrzymania zbiornika "Słup". Następnie organ podał średni koszt utrzymania zbiornika ustalony w oparciu o rzeczywiste koszty utrzymania tego zbiornika w latach 2013, 2014 i 2015, które były raczej stałe i obejmowały m.in. koszty energii elektrycznej, ochrony obiektu, usług komunalnych, płac, materiałów do konserwacji, remontów i paliwa.
Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że dokonany przez organy sposób ustalenia kosztów uwzględnia zasadę optymalnego dla obu stron sposobu podziału kosztów utrzymania zbiornika, został też oparty o dane wynikające z faktycznego korzystania z urządzenia wodnego. Przepis art. 64 ust. 1 a P.w. pozostawia organowi wybór sposobu, w jaki dokona podziału ustalonych kosztów, nie narzuca organowi żadnych kryteriów, według których podział ten podział ma być dokonany. Przyjęcie dla ustalenia kosztów utrzymania zbiornika okresu lat 2013-15, a nie 2011-15, dla którego organ dysponował danymi dotyczącymi poboru wody i gospodarki wodnej na zbiorniku nie może być podstawą do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy RZGW we [...] wskazuje, że przed rokiem 2013 koszt utrzymania zbiornika kształtował się w wielkościach podobnych, składa w tym zakresie dokumentację, w której przedstawia stosowne dane i obliczenia potwierdzające średni koszt utrzymania zbiornika "Słup" to organ nie miał podstaw by dowodom tym odmówić waloru wiarygodności.
Organ podejmując zaskarżoną decyzję wykazał, że obliczenie kosztów utrzymania zbiornika i sposób partycypacji w tych kosztach nastąpiło w sposób umotywowany, racjonalny. W tych okolicznościach stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności ustalania średniego kosztu utrzymania zbiornika również w oparciu o lata 2011-12 nie jest trafne.
Brak jest również podstaw do przyjęcia, że ustalenie udziału w kosztach utrzymania urządzenia wodnego w trybie art. 64 ust. 1a P.w. powinno być wyrażone w stawce procentowej, a nie w określonej kwocie (sumie pieniężnej). Jak już wskazano, przepisy Prawa wodnego w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie, nie precyzują sposobu określania udziału w kosztach utrzymania urządzenia wodnego. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, by w oparciu o dotychczasowe koszty utrzymania urządzenia wodnego, dokonać podziału tych kosztów poprzez wskazanie konkretnej sumy pieniężnej. W przypadku trwałego ustania odnoszenia korzyści z urządzeń wodnych ustawodawca przewidział jej wygaszenie przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego stanowiąc w art.64 ust. 1b P.w., że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie decyzji, o której mowa w ust.1a, jeżeli stwierdzi trwałe ustanie odnoszenia korzyści z urządzeń wodnych. W razie istotnej zmiany kosztów utrzymania urządzenia wodnego strony mogą wystąpić o zmianę decyzji wydanej na podstawie art. 64 ust. 1a w trybie art. 155 K.p.a.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonym wyroku wyczerpującego wskazania co do dalszego postępowania, to w sytuacji oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Spółki na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej organu, rozpoznawanie tego zarzutu jest bezprzedmiotowe.
Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 64 ust. 1a P.w. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postepowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.