Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1064/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 335/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarówno kontrolowana decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) kwietnia 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. (zwanego dalej w skrócie PINB) z dnia (...) stycznia 2016 r. są zgodne z prawem.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że istniejący przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. (...) w G. od strony południowo - wschodniej taras o konstrukcji drewnianej i wymiarach 3,5 m x 2,0 m wraz z prowadzącymi na ten taras schodami zostały wybudowane przez Skarżącą bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że wybudowany przy werandzie taras stanowi nową część budynku mieszkalnego, nawet jeżeli wykorzystano przy jego budowie elementy istniejącego poprzednio wejścia prowadzącego na tę werandę. Skutkiem wykonanych robót budowlanych powstała zupełnie nowa, inna jakościowo część obiektu budowlanego. Stąd też brak jest podstaw do wyodrębniania w tym elemencie pozostałości dawnej, nieistniejącej już części.

Rozbudowa budynku mieszkalnego poprzez wykonanie tarasu wraz z prowadzącymi na ten taras schodami wymagała zaś uzyskania pozwolenia na budowę. Art 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane należy rozumieć w myśl art. 3 pkt 7 ww. ustawy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przy czym art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego nie wskazuje na wyłączenie przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżąca w toku prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego wybudowanie przedmiotowego tarasu ze schodami na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę.

Żaden z dowodów, na który powołała się skarżąca w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze, nie jest dokumentem potwierdzającym uzyskanie pozwolenia na budowę przy należącym do niej budynku mieszkalnym tarasu wraz ze schodami: pismo z dnia (...) lipca 1950 r. podpisane przez Kierownika Inspekcji Budowlanej może stanowić jedynie dowód na uzyskanie dla budynku przy ul. (...) w G. zezwolenia na budowę garażu i letniej werandy (bez balkonu, schodów a tym bardziej drewnianego tarasu): inwentaryzacja wykonana przez W. M. w dniu (...) września 1974 r. potwierdza jedynie zastany przez niego w tym dniu stan budynku, a ponadto wskazuje jedynie na istnienie balkonu a nie tarasu.

Również PINB nie odnalazł w dokumentacji archiwalnej Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w G. dokumentów potwierdzających wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego tarasu.

Brak wymaganego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez wykonanie tarasu wraz ze schodami obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Prawo budowlane, którą stosuje się zgodnie ze wskazaniami ust. 1 do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdyż mają one zastosowanie tylko do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97, opub. w ONSA 1998, nr 1, poz. 3 wyjaśniono, że różny zakres regulacji objętych przepisami art. 48 i art. 50 ust. 1 wynika głównie z użytych tam terminów "budowa" i "roboty budowlane", które zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 mają różny zakres pojęciowy. Użycie przez ustawodawcę w art. 48 terminu "budowa" a w art. 50 ust. 1 terminu "roboty budowlane" nie jest przypadkowe, przez termin "roboty budowlane" rozumie się bowiem budowę, a także montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Termin "roboty budowlane" jest szerszy od terminu "budowa", W związku z tym, art. 50 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48.

Sąd pierwszej instancji uznał, że PINB prawidłowo wypełnił dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu zasadne było wydanie przez organ postanowienia z dnia (...) kwietnia 2015 r. wstrzymujące prowadzenie przy budowie przedmiotowego tarasu robót budowlanych oraz nałożenie na skarżącą obowiązku przedstawienia określonych w art. 48 ust. 3 tej ustawy, dokumentów.

Konsekwencją nie wywiązania się przez skarżącą z ww. obowiązku było orzeczenie przez organ nakazu rozbiórki, na mocy art. 48 ust 4 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Jednak w takiej sytuacji brak działania ze strony inwestora będzie wiązał się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, nie przejdzie on do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Treść art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
2. a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego niedopełnieniem obowiązków spoczywających na organie nadzoru budowlanego z mocy art. 136 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy w wyniku dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego przez bezpodstawne przyjęcie, że schody prowadzące na taras od strony południowo-wschodniej zostały wybudowane niezgodnie z pozwoleniem na budowę i to dopiero w 2012 r. z uwagi na nieodnalezienie przez organ w aktach archiwalnych stosownych decyzji, podczas gdy w aktach postępowania znajdują się wcześniejsze dokumenty potwierdzające wydanie zezwolenia na budowę werandy letniej, tj. wezwanie Zarządu Miejskiego w G. z dnia (...) lipca 1950 r. do odbioru ww. zezwolenia, a istnienie schodów potwierdza dokumentacja inwentaryzacyjna sporządzona przez W. M. w związku ze sprzedażą lokalu powołana w decyzji znak (...) z dnia (...) sierpnia 1978 r. Wskazano także na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i interpretacji braków w archiwach dotyczących budynku mieszkalnego na niekorzyść strony zarówno co do zakresu zezwolenia na budowę werandy, jak i co do materiału, z którego zostały wykonane schody na taras, co skutkowało zastosowaniem w sprawie niewłaściwych przepisów prawa budowlanego;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez powielenie ww. błędnych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu i brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów strony, tj. aprioryczne przyjęcie, że zezwolenie na budowę werandy letniej nie obejmowało budowy schodów prowadzących na werandę, uznanie, iż dokumentacja inwentaryzacyjna sporządzana na potrzeby sprzedaży lokalu na zlecenie Skarbu Państwa potwierdzająca istnienie schodów prowadzących na taras nie stanowi dokumentu wystarczającego dla przynajmniej pośredniego wykazania legalności budowy schodów;
5. d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń wskazujących, że Sąd nie ustalił prawidłowo, co jest przedmiotem zaskarżonej decyzji dot. "nowopowstałego tarasu", "braku możliwości wyodrębnienia nieistniejącej już części" wejścia na werandę itp. nieznajdujących oparcia ani w zgromadzonym materiale dowodowym ani w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ niezakwestionowanych przez stronę, a wręcz pozostających z nimi w rażącej sprzeczności: sama zaskarżona decyzja dotyczy bowiem przede wszystkim "wyodrębnionej" części tarasu jaką jest drewniana nakładka na taras; nieprawidłowe ustalenia Sądu co do przedmiotu decyzji pokazuje odniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu do ustaleń organu dotyczących wymiarów tarasu i nakładki. Sąd porównuje wymiary balkonu (ok. 1,00 m szerokości i długości ze schodami ok. 4,70 m) i nakładki (szerokość 2,00 m i długość 3,50 m) stwierdzając na tej podstawie, że schody stanowią element nowopowstały pomimo, że w chwili obecnej żelbetonowy balkon ze schodami ma dokładnie takie same wymiary jak pierwotnie (ok. 1,00 m szerokości i ok. 4,70 m długości), a wymiary drewnianej, łatwej do zdemontowania nakładki w oczywisty sposób muszą się różnić od wymiarów żelbetonowego balkonu, na której jest ona osadzona;
6. e) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 2 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pełnej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i pominięcie istotnych naruszeń przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9, art. 10, art. 15 i art. 61 § 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę schodów na taras, pomimo że organ nadzoru wszczął i prowadził postępowanie jedynie w odniesieniu do drewnianej nakładki na taras, a o fakcie, że organ objął postępowaniem także schody skarżąca dowiedziała się dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Trafnie strona skarżąca podnosi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 136 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej i dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie. Wprawdzie okoliczność budowy tarasu nie budzi wątpliwości i z akt sprawy wynika, że taras został bez pozwolenia na budowę wybudowany w 2012 r., to jednak budowa schodów nie została prawidłowo wyjaśniona przez organy obu instancji i to mimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że schody te prowadzące na taras na działce nr (...) przy ul. (...) w G. zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, na taras prowadzą jedne schody, usytuowane przy ścianie zewnętrznej budynku od strony działek nr (...) i (...) (tj. od strony budynku numer (...) przy ul. (...) w G.).

Te zdjęcia (karty nr 8-10, załącznik nr 3 do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji) pozostają w sprzeczności z odręcznym rysunkiem sporządzonym w czasie kontroli mającej miejsce w dniu (...) października 2013 r. z którego wynika, że schody są usytuowane nie przy ścianie zewnętrznej budynku, ale w oddaleniu od tego budynku i służą jedynie do komunikacji z tarasem, a nie z płytą betonową (balkonem). W związku z tym nie wiadomo, czy schody te służyły do komunikacji z płytą zgodnie z zalegającą w aktach sprawy inwentaryzacją powykonawczą z 1974 r., czy też są to inne schody zlokalizowane w innym miejscu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wadą prowadzonego postępowania przez Sąd pierwszej instancji było niedostrzeżenie tych istotnych wątpliwości i oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego nakazującą rozbiórkę tarasu wraz ze schodami prowadzącymi do tego tarasu.

Nie można bowiem uznać, że w okolicznościach tej sprawy nakaz rozbiórki tarasu i nakaz rozbiórki schodów obejmują ten sam zakres wykonanych nielegalnie robót budowlanych. Schody, jak wynika to z inwentaryzacji z lat 70-tych ubiegłego wieku prowadziły do werandy i były połączone z płytą betonową. Jeżeli na skutek robót budowlanych nastąpiło poszerzenie powierzchni zabudowy o taras z wykorzystaniem tych samych schodów, to nie oznacza, że same schody zostały wybudowane nielegalnie.

Należy także uznać za zasadne twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że sam fakt nieodnalezienia w okolicznościach tej sprawy zezwolenia na budowę z 1950 r. nie mógł przesądzać o tym, że takiego zezwolenia nie było. Sporządzona dość szczegółowa inwentaryzacja z 1974 r. budynku na działce nr (...) przy ul. (...) w G. wyraźnie wskazuje, że została wybudowana weranda wraz z płytą betonową i schodami prowadzącymi do tej płyty i werandy. Skoro roboty budowlane związane z budową budynku wykonywano na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i inwentaryzację tę wykonano celem zbycia prawa własności przez Skarb Państwa, to te okoliczności powinny być uznane jako wskazujące na legalność ich wykonania, chyba że organy ustaliłyby, że inwestor realizując roboty budowlane w latach 1950-1974 (od chwili uzyskania zezwolenia do chwili inwentaryzacji) odstąpił od pozwolenia (zezwolenia) na budowę.

Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zezwolenie na budowę z 1950 r. nie obejmowało budowy schodów do werandy, a dokumentacja inwentaryzacyjna potwierdzająca istnienie schodów nie potwierdza chociażby w sposób pośredni, że takie zezwolenie zostało wydane. Skoro w okolicznościach tej sprawy nie kwestionowanych przez organy administracyjne ani strony wynika, że w 1950 r. zostało wydane zezwolenie na budowę i to zezwolenie obejmowało budowę werandy (letniej werandy), a w 1974 r. inwentaryzując już wybudowany budynek stwierdzono istnienie werandy wraz ze schodami, to takie okoliczności mogły uzasadniać przyjęcie, że mimo braku oryginalnego rysunku lub rysunków projektu budowlanego to wybudowanie werandy ze schodami nie stanowiło samowoli budowlanej.

Istotnym w sprawie jest to, że skoro w 1974 r. dokonano dość szczegółowej inwentaryzacji istniejącego obiektu i obiekt ten jest spójny z oznaczeniem budynku objętym zezwoleniem na budowę z 1950 r., to brak jedynie dokumentacji nie może w okolicznościach tej sprawy obciążać skarżącą i nie można z tego faktu wywodzić negatywnych dla skarżącej skutków. Nie przeczy temu strona przeciwna (R. K.), który w odpowiedzi na skargę z (...) lipca 2016 r. wskazał, że weranda została rozebrana ok. 2005 r. Skoro na stan w 1974 r. weranda stanowiła część budynku na działce nr (...) i taki sam stan faktyczny istniał w czasie prowadzonego w tej sprawie w latach 2013-2016 postępowania administracyjnego, to akta sprawy nie pozwalały na przyjęcie wybudowania werandy i schodów prowadzących do werandy w warunkach samowoli budowlanej. W tym zakresie stan sprawy przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji nie mógł zostać uznany za prawidłowy.

Niezasadnym jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak ustalenia przedmiotu tej sprawy, a w szczególności czym jest "nowopowstały taras". Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wybudowała taras w warunkach samowoli budowlanej i wymiary tego tarasu zostały przez organy administracyjne ustalone. Nie budzi też wątpliwości, że taras ten z jednej strony opiera się o istniejącą płytę balkonową, a z drugiej strony na słupach drewnianych na stałe zamocowanych w podstawach betonowych. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że realizację tarasu należało zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego, ponieważ jego powstanie spowodowało zmianą parametrów budynku takich jak powierzchnia zabudowy. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji co do wybudowania tarasu bez pozwolenia na budowę i brak legalizacji tej części obiektu budowlanego (budynku) nie budzą wątpliwości. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i 2 P.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., co w okolicznościach tej sprawy nie miało miejsca. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Stosownie do art. 133 § 2 P.p.s.a. sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Także i ten przepis nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę organów administracyjnych i zastosował środek znany ustawie. Ocena zaś prawidłowości tej kontroli nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a.

Częściowo zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji pełnej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i pominięcie istotnych uchybień popełnionych przez organy administracji, a w tym naruszenia art. 9, art. 10, art. 15 i art. 61 § 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tarasu ze schodami, mimo że przedmiotem postępowania określonym w zawiadomieniu o jego wszczęciu był jedynie taras.

Organ administracji publicznej wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie ma obowiązek określić przedmiot tej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie PINB zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania jako przedmiot wskazał jedynie "samowolnie wybudowany taras" (zawiadomienie z (...) marca 2015 r.) i dopiero z decyzji pierwszoinstancyjnej strona dowiedziała się, że przedmiotem sprawy jest zarówno samowolnie wybudowany taras, jak samowolnie dobudowane wybudowane do budynku schody. Takie określanie przedmiotu sprawy stanowi naruszenie art. 61 § 4 K.p.a.

Organ pierwszej instancji nie dochował także wymogom art. 9 K.p.a. nakazującym organom administracyjnym należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nieprawidłowe określenie przedmiotu sprawy stanowiło naruszenie tego przepisu.

Natomiast nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez organy administracyjne art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten nakłada na organy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt sprawy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji poinformowano strony pismem z dnia (...) grudnia 2015 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w związku z art. 10 § 1 K.p.a. Także art. 15 K.p.a. nie został naruszony, ponieważ w tej sprawie postępowanie administracyjne było dwuinstancyjne, co gwarantuje ww. przepis.

Należy uznać za zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Skoro trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji winien uchylić wydane w sprawie decyzje, to tym samym Sąd ten nie dostrzegł, że organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymał w mocy decyzję organu administracyjnego pierwszej instancji. Nieuzasadnionym było więc oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania od organu administracyjnego. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 1604 złote obejmującą zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi (500 złotych) i od skargi kasacyjnej (250 złotych), zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (100 złotych), zwrot opłat skarbowych za udzielenie pełnomocnictw (34 złote) oraz wynagrodzenie pełnomocnika za postępowanie sądowe w wysokości 720 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).