Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.K. i S.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy T. decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika gazu płynnego, zbiornika podziemnego wód deszczowych, separatora ropopochodnego, zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej nr [...], parkingów, placów i chodników oraz postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy T. decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. zmieniającej powyższą decyzję poprzez objęcie zamierzeniem inwestycyjnym także budowę stacji paliw płynnych z wiatą, czterema zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne i instalacją paliwową z dystrybutorami, stacji dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe i instalacją gazową z dystrybutorem.
O wznowienie postępowań zakończonych wydaniem tych pozwoleń na budowę wystąpił A.L., podnosząc, iż jako strona nie brał udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wydana po wznowieniu postępowania Starosta T., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 105 oraz art. 104 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołań A.L. i Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, wniesionych od wymienionej ostatnio decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. o wznowieniu postępowania i przekazał sprawę Staroście T. do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z czterema prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 294/07, z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 550/05, z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1016/05 oraz z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1008/07 oraz rozstrzygnięciem Wojewody Łódzkiego z dnia 12 grudnia 2007 r. uchylającym decyzję Starosty z dnia [...] października 2007 r. umarzającą postępowanie wznowione z urzędu.
Zdaniem organu odwoławczego powołanie się w postanowieniu wznawiającym postępowanie na wyroki sądowe oraz na rozstrzygnięcie Wojewody (a tak właśnie postąpił organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009 r.) nie daje podstaw do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, albowiem art. 149 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. wymaga wskazania przez organ I instancji wady procesowej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., hipotetycznie mającej miejsce w tym postępowaniu, po to aby po wydaniu takiego postanowienia zbadać zasadność jej przywołania. Oceniając uchyloną decyzję organu I instancji Wojewoda uznał, że w jej podstawie prawnej, obok art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., niezasadnie powołano art. 104 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego Starosta nie zastosował się także o ocen prawnych i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II SAB/Łd 62/08, bowiem sprawa z wniosku A.L. z dnia 8 października 2004 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 2003 r., jest nadal w toku.
Organ I instancji nie uwzględnił również postanowień zawartych w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 550/05, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] marca 2005 r., i nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego oraz nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia. A także nie uwzględnił postanowień wynikających z wyroku Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim II Wydział Karny z dnia 26 lutego 2009 r., pomimo tego, że wyrok ten wraz z uzasadnieniem został złożony w siedzibie organu I instancji, a nadto organ nie ustalił czy wyrok ten stał się prawomocny. Wprawdzie przedmiotowy wyrok, jako dowód, nie istniał w dniu wydania dotychczasowej decyzji, jednakże wydanie go przed dniem orzekania w trybie wznowienia stanowiło dla organu obowiązek uwzględnienia tego dowodu w sprawie, chociażby z uwagi na regulację zawartą w art. 365 § 1 k.p.c. Gdyby bowiem organ I instancji uznał przedmiotowy wyrok za dowód w sprawie, wówczas mógłby zawiesić postępowanie do czasu jego uprawomocnienia się.
Organ I instancji nie zastosował się również do postanowienia wynikającego z decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2006 r., mocą której uchylono zaskarżoną przez Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2005 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli L.K. i S.S., zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W ocenie skarżących organ odwoławczy nie wykazał, że dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie, a tym samym nie wykazał, że w danym postępowaniu odwoławczym zachodzą przesłanki sięgnięcia po kompetencje kasacyjne. Zdaniem skarżących przyjęcie przez organ odwoławczy, że organ l instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego dotyczącego etapu sprawy karnej, oraz że powołał zbyteczną podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, albo też że jej nie wskazał – nie dawało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz nakładało na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy wykazał ponad wszelką wątpliwość wadliwość postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania. Postanowienie takie nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, zaś w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wskazano na żadną z ustawowych przyczyn wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 1-8 (art. 145a § 1 i 145b nie mają w sprawie zastosowania). Wskazanie takie nie znalazło się ani w postawie prawnej postanowienia (organ wskazał jedynie na art. 149 § 1 k.p.a.), ani też w jego uzasadnieniu. W żaden sposób nie można uznać zatem, by Starosta wypełnił obowiązki wynikające w przytoczonych wyżej norm prawnych, regulujących instytucję wznowienia postępowania. Nie wskazał on również czy działał w sprawie z urzędu czy na wniosek strony.
Jest to o tyle ważne, że wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić jedynie na wniosek strony. Jeśliby zatem organ I instancji działał z urzędu, naruszyłby przepis art. 147 zdanie drugie k.p.a., i to w sposób rażący. Skoro więc postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie zostało skutecznie wznowione to wadliwą jest także decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2009 r. Dopiero bowiem prawidłowe wznowienie postępowania daje organowi, który wydał decyzję ostateczną, kompetencję do wydania we wznowionej sprawie decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Ponadto przepis ten przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania: przy braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji, a gdy podstawy te są – dochodzi do uchylenia decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.
W decyzji zatem należy w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości odnieść się do ustawowych przesłanek wznowienia. Tymczasem w decyzji organu I instancji zabrakło jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, a organ skupił się wyłącznie na kwestiach merytorycznych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę. Sad uznał postępowanie takie za niedopuszczalne. Sąd zauważył także, że w decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2009 r. odmówiono uchylenia decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., podczas gdy postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nie zostało wznowione. W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta wznowił jedynie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wprawdzie decyzja ta zmieniała decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r., rozszerzając zakres inwestycji o nowe obiekty budowlane, nie można jednak uznać, że wystarczy samo wznowienie postępowania w sprawie decyzji zmieniającej, by skutecznie wzruszyć pozwolenia budowlane obejmujące całość zamierzenia inwestycyjnego.
Sąd zgodził się także ze stanowiskiem Wojewody, że samoistną podstawą prawną wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym jest wyłącznie art. 151 k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że wciąż nie zostało zakończone postępowanie wznowieniowe wszczęte z urzędu przez Starostę T. postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim od decyzji Wójta Gminu T. z dnia [...] sierpnia 2003 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.S. i L.K., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 145 §1 pkt 4 w związku z art. 147 zdanie 2 i art. 186 k.p.a. polegającą na uznaniu dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego ze sprzeciwu prokuratora ze względu na okoliczność, że inna osoba nie brała udziału w tym postępowaniu, podczas gdy wznowienie postępowania administracyjnego ze względu na okoliczność określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być rozważane przez organ administracji jedynie na wniosek złożony w ustawowo określonym terminie przez osobę uważającą się za stronę wnioskowanego do wznowienia postępowania.
Zarzucono też niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu prawidłowości jego zastosowania przez organ odwoławczy, pomimo niewystąpienia okoliczności określonych w tym przepisie podczas oraz błędną wykładnię przepisu art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 150 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w trybie wznowieniowym podczas, gdy postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem dwuinstancyjnym, w którym organ odwoławczy może wydać wszystkie rozstrzygnięcia określone w przepisie art. 138 k.p.a. w zależności od ustalonych w sprawie okoliczności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r. skarga kasacyjna L.K. została odrzucona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 147 zdanie 2 i art. 186 k.p.a. przez uznanie dopuszczalności wznowienia postępowania ze sprzeciwu prokuratora na podstawie wznowieniowej opartej o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest o tyle niezasadny, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu swego wyroku wyraził pogląd o dopuszczalności wznowienia postępowania na tej podstawie i w tej sytuacji, lecz był to pogląd wyrażony teoretycznie, który nie miał żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie wznowieniowe toczyło się bowiem na wniosek A.L., który twierdził, że jako strona postępowania był pozbawiony bez własnej winy udziału w postępowaniach zakończonych wydaniem pozwoleń na budowę. W związku z takim wnioskiem, opartym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie nie miała zastosowania sytuacja wskazana w uzasadnieniu omówionego wyżej zarzutu kasacyjnego, wobec czego nie mogło dojść do naruszenia podanych w tych zarzutach przepisów.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 150 § 1 i art. 15 k.p.a. polegający na uznaniu przez Sąd, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w postępowaniu wznowieniowym. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu wskazanego w opisanym zarzucie skargi kasacyjnej. Sąd nie wykluczył w każdej sytuacji dopuszczalności rozstrzygnięć organu odwoławczego w postępowaniu wznowieniowym opartych na podstawach z art. 138 § 1 k.p.a., lecz uznał, że w rozpoznawanej sprawie jej stan i okoliczności faktyczne uzasadniają wydanie decyzji opartej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wiąże się też z tym zarzut naruszenia ostatnio wymienionego przepisu, który również należało uznać za nieuzasadniony. Skoro bowiem organ odwoławczy wykazał, że postępowanie przed organem I instancji dotknięte jest tak znaczną ilością uchybień, iż wymaga to ponowienia postępowania co najmniej w znacznej części, to zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie może budzić uzasadnionych wątpliwości.
W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wskazano czy postępowanie wznowieniowe toczy się z urzędu czy na wniosek, jaka jest uzasadniona podstawa wznowieniowa, jaki jest stosunek prowadzonego postępowania do innych postępowań wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu, które mogą wiązać się z tą sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny przekonywująco wykazał, że przeprowadzenie kolejnego postępowania przed organem I instancji jest konieczne dla usunięcia stwierdzonych uchybień, a ilość i wada tych uchybień nie pozwalała na ich wyeliminowanie w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszyłoby to zasadę postępowania dwuinstancyjnego (art. 15 k.p.a.).
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać więc za nieuzasadnione. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od strony, której skarga kasacyjna została oddalona, zwrot poniesionych przez organ kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości minimalnego wynagrodzenia adwokata.