Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1433/13, oddalił skargę J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nałożył na właściciela PPHU "W." J. W. karę pieniężną w wysokości 50 000 zł z tytułu użytkowania bez pozwolenia hali magazynowej wybudowanej na działce nr [...], obręb B., gmina S..
PINB wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 6 marca 2012 r. przez pracowników inspektoratu stwierdzono, że na działce nr [...] w B. usytuowana została wiata konstrukcji stalowej wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone przez Starostę Z. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Na użytkowanie przedmiotowej wiaty nie udzielono zezwolenia, a inwestor nie dokonał zgłoszenia zakończenia jej budowy. Ponadto w trakcie kontroli ustalono, że w przedmiotowej wiacie zmagazynowano rolki blachy umieszczone na paletach, a także znajdowała się w niej maszyna do obróbki blachy oraz wózek widłowy. Ustalono także, że J. W. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji taśmy stalowej, sprzedaży hurtowej i detalicznej blach zimno i gorącowalcowanych oraz blach ocynkowanych.
Dodatkowo w dniu 25 października 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili ponowną kontrolę, w trakcie której stwierdzili dalsze użytkowanie przedmiotowej wiaty (wewnątrz znajdowały się w dalszym ciągu rolki blachy, a także urządzenia do obróbki blachy).
W oparciu o powyższe ustalenia PINB uznał, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej wiaty przed uzyskaniem pozwolenia na jej użytkowanie, a zatem wystąpiła przesłanka określona w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane uzasadniająca nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Zażalenie na to postanowienie wniósł J. W. wskazując, że tylko czasowo złożył do wiaty posiadany materiał oraz narzędzia pracy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i nałożył karą administracyjną w tej samej wysokości 50 000 zł nie na firmę PPHU "W." J. W. lecz na jej właściciela.
W uzasadnieniu wskazał, że do powstania po stronie organu obowiązku wymierzenia kary wystarczający jest sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, a bez znaczenia jest fakt, czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu. Organ zauważył, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowej wiaty przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia nie budzi żadnych wątpliwości, a dodatkowo okoliczność tą potwierdza także inwestor. Ponadto zdaniem organu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest też kwestia czy przystąpienie do użytkowania obiektu miało charakter trwały czy też czasowy, istotne jest bowiem samo rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części.
Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń inwestora dotyczących nieadekwatności wysokości wymierzonej kary w stosunku do skali popełnionej samowoli organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani też miarkowania jej wysokości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie wniósł J. W. zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7 i art. 80 K.p.a. Skarżący podniósł, że nie miał zamiaru użytkować wiaty, a jedynie chwilowo z niej skorzystał umieszczając w niej pewne przedmioty celem ich ochrony przed zniszczeniem. Tak więc z uwagi na brak ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania" samego tylko umieszczenia przedmiotów i urządzeń w budowanej wiacie nie można utożsamiać z jej użytkowaniem.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z poszanowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego.
Sąd zauważył, że w art. 55 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca wskazał sytuacje, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor ma obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek taki ma miejsce m.in. w przypadkach, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy (art. 55 pkt 1). Ze znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty Zawierciańskiego z dnia 27 października 2010 r., wynikało, że przedmiotowa wiata magazynowa została zaliczona do kategorii XVIII, a zatem objęta jest dyspozycją art. 55 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W decyzji tej zawarto także pouczenie o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty.
Natomiast przepis sankcjonujący naruszenie obowiązku wskazanego w art. 55 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca zamieścił w art. 57 ust. 7 tej ustawy, w którego świetle w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu wyniki przeprowadzonych przez PINB dwukrotnych kontroli przedmiotowego obiektu w dniu 6 marca 2012 r. oraz w dniu 25 października 2012 r., jak też wykonana w ich trakcie dokumentacja fotograficzna dowodzą ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie spełniona została wynikająca z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przesłanka przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy. Tym samym za nieuzasadnione uznał Sąd twierdzenia skargi, że przedmiotowy obiekt był wykorzystywany doraźnie, a nie w sposób trwały. Podobnie za niezrozumiałe uznał Sąd twierdzenia skargi, że tymczasowe użytkowanie wiaty w celu przechowywania w niej blach i narzędzi było niezgodne z jej przeznaczeniem skoro z udzielonego pozwolenia na budowę wynika, że obiekt ten był wiatą magazynową.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy oparły swoje orzeczenia na niebudzących żadnych wątpliwości zgromadzonych przez siebie dowodach i na ich podstawie dokonały zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej ustaleń faktycznych.
Ponadto Sąd z urzędu skontrolował wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej, uznając, że została ona prawidłowo obliczona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skarżący przystąpił do użytkowania wiaty magazynowej z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i tym samym przez nałożenie na skarżącego kary w wysokości 50 000 zł;
- b) art. 54 w zw. z art. 55 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że czasowe umieszczenie pod wiatą magazynową materiałów i urządzeń, jest tożsame z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, pomimo że wiata nie była przeznaczona do magazynowania wskazanych materiałów i urządzeń;
- c) art. 55 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu, że skarżącemu została odebrana dokumentacja budowlana, co uniemożliwiło dokończenie procesu budowlanego;
- d) art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu, że podczas kontroli przedmiotowa wiata magazynowa była w trakcie budowy;
- e) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) – poprzez niewłaściwe zastosowanie i tym samym dokonanie dowolnej oceny, która jest niezgodna ze stanem sprawy, oraz dokonanie oceny niepełnej;
- f) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że organ administracji przedstawił niebudzące wątpliwości dowody na użytkowanie obiektu budowlanego przez skarżącego;
- 2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi, pomimo braku niebudzących wątpliwości dowodów na użytkowanie obiektu budowlanego przez skarżącego;
- b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak pełnej oceny stanu faktycznego i okoliczności sprawy;
- c) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu, że po pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organ, skarżącemu została odebrana dokumentacja budowlana, co uniemożliwiło dokończenie procesu budowlanego;
- d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty J. W. wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, do których oprócz art. 151, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. zaliczyć należy także art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak też art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., stwierdzić należy, że są one niezasadne. Wnoszący skargę kasacyjną wskazując na powyższe przepisy zarzuca ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na dokonaniu oceny jedynie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego bez podjęcia z urzędu wszelkich kroków zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy.
Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie uchybił powyższym przepisom, gdyż dokonał oceny legalności zapadłych w sprawie postanowień zarówno w aspekcie wyeksponowanym w skardze, jak i działając z urzędu. Podstawą oceny zarówno organu jak i Sądu były protokoły z oględzin obiektu z dnia 6 marca 2012 r. i z dnia 25 października 2012 r. podpisane bez zastrzeżeń przez Jana Watę oraz załączony do protokołów materiał zdjęciowy. Organ odwoławczy wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia, ustalając fakt przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganej decyzji, co wyczerpuje znamiona materialnoprawnego przepisu stanowiącego podstawę zapadłego w sprawie postanowienia.
Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie dokonanej przez Sąd oceny. Jego argumentacja oparta jedynie na gołosłownych twierdzeniach, że wiata magazynowa nie była użytkowana, a w dniach kontroli umieszczono w niej tylko czasowo materiały i urządzenia, nie została potwierdzona żadnymi dowodami. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił również w jakim zakresie Sąd powinien jeszcze zbadać sprawę. Natomiast to, że uczynił to ze skutkiem niekorzystnym dla skarżącego nie stanowi dostatecznego uzasadnienia zarzutu. W zaskarżonym wyroku Sąd wyjaśnił również podstawę prawną rozstrzygnięcia, przytaczając przepisy prawne mające w sprawie zastosowanie i dokonał ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego.
W zakresie zarzutów materialnoprawnych należało przede wszystkim rozważyć czy miał miejsce fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz czy istniał obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Niewadliwe ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji prowadzą do konkluzji o prawidłowym zaliczeniu spornego obiektu do kategorii XVIII załącznika do ustawy - Prawo budowlane. Kategoria XVIII obejmuje m.in. obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty. Obiekt wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę (decyzja Starosty Z. z dnia [...] października 2010 r., nr [...]) jest wiatą magazynową, a zatem w świetle art. 55 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ta okoliczność w zasadzie nie była kwestionowana, poza sporem jest też fakt, że wspomnianej decyzji do dnia wydania kwestionowanego postanowienia nie wydano. Sporne było natomiast przystąpienie do użytkowania obiektu.
Należy zwrócić uwagę, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Słusznie przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie.
Słusznie zatem podniósł wnoszący skargę kasacyjną, że przystępować do użytkowania to podejmować konkretne działania celem korzystania z danej rzeczy w sposób ciągły. Niewątpliwie sytuacja taka, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaistniała w niniejszej sprawie. Na użytkowanie obiektu – wiaty magazynowej wskazuje: umieszczenie w niej maszyn i urządzeń do obróbki blachy oraz rolek blach przygotowanych do obróbki, czy też rolek blach składowanych na paletach, jak też wózka widłowego. Przedmiotowa wiata zgodnie z przeznaczeniem służy do magazynowania, a zatem umieszczenie w niej materiałów i urządzeń wykorzystywanych przez skarżącego w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegającej na produkcji taśmy stalowej, sprzedaży hurtowej i detalicznej blach zimno i gorącowalcowanych oraz blach ocynkowanych, niewątpliwie świadczy o przystąpieniu do użytkowania wiaty. Użytkowanie wiaty zostało stwierdzone w czasie dwóch kontroli przeprowadzonych w dniach: 6 marca 2012 r. i 25 października 2012 r., z których sporządzono protokoły oględzin oraz szczegółową dokumentację zdjęciową.
Protokoły oględzin zostały podpisane bez zastrzeżeń przez skarżącego. Przystąpienie do użytkowania wiaty magazynowej potwierdza także sam skarżący, wskazując w zażaleniu, że materiały i maszyny potrzebne do produkcji złożył w wiacie na okres zimowy, aby zabezpieczyć je przed korozją. Podnoszonej natomiast przez wnoszącego skargę kasacyjną okoliczności jednorazowego, krótkotrwałego skorzystania z wiaty przeczą ustalenia obu kontroli przeprowadzonych w odstępnie ponad 7 miesięcy. Podczas drugiej kontroli stwierdzono bowiem w wiacie obecność maszyn i urządzeń do obróbki blachy, rolek blachy oraz urządzenia do mocowania rolek, a zatem w zasadzie tych samych sprzętów i materiałów, które stwierdzono w wiacie w czasie pierwszej kontroli, co dodatkowo tylko potwierdza użytkowanie wiaty, co najmniej od 6 marca 2012 r. Ponadto wykorzystanie tylko części wiaty do magazynowania materiałów i urządzeń nie wpływa na stwierdzenie faktu przystąpienia do jej użytkowania. Użytkowaniem jest bowiem każdy przejaw korzystania z obiektu. Przy czym użytkowanie obiektu budowlanego nie musi mieć charakteru pełnego.
W świetle powyższego nie może odnieść skutku twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że nie przystąpiono do użytkowania wiaty magazynowej, a jedynie czasowo z niej skorzystano. Stwierdzona w trakcie obu kontroli obecność w wiacie maszyn i urządzeń do obróbki blachy oraz rolek blachy jest oczywistym użytkowaniem obiektu i to zgodnie z jego magazynowym przeznaczeniem. Ponadto znajdujące się w wiacie materiały i urządzenia nie służyły do ukończenia budowy wiaty, co zdaje się sugerować wnoszący skargę kasacyjną, gdyż były niewątpliwie związane z rodzajem prowadzonej przez skarżącego działalności, co potwierdził również sam skarżący w zażaleniu podnosząc, że pod dachem wiaty magazynowej zabezpieczył materiał produkcyjny dla zatrudnionych przez siebie pracowników, gdyż z tytułu zniszczenia materiału do produkcji mógłby ponieść duże kary.
Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 ww. ustawy jest samo stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia. Jeśli zatem przystąpienie do użytkowania nastąpiło wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 55 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co jak wykazano miało miejsce w niniejszej sprawie, to powinno spotkać się z sankcją uregulowaną w art. 57 ust. 7 tej ustawy. Przy czym nie ma istotnego znaczenia, czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu.
Tym samym podnoszona przez wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność wypożyczenia w czasie pierwszej kontroli dokumentacji i dziennika budowy, co uniemożliwiło mu jak wskazał dokończenie procesu budowlanego, nie ma wpływu na stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu. W tych okolicznościach chybiony jest zarzut błędnego ustalenia faktu przystąpienia do użytkowania spornego obiektu.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że z uwagi na okoliczności sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.