Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 965/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr WOA.7721.63.2019.PJ w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z dnia 19 kwietnia 2017r. znak: NB.7358.33.2017 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie zawiadomił o terminie kontroli budowy obiektu budowlanego na działce o nr ew. [...] znajdującej się w K. przy ul. [...].
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 27 kwietnia 2017 r. organ ustalił, że murowany budynek handlowy, znajdujący się wcześniej na wskazanej nieruchomości, został całkowicie rozebrany, a w miejscu po rozebranym budynku, wykonano nowy obiekt o konstrukcji stalowej, którego wymiary wynoszą 13,13 - 13,30 x 28,75 - 30,36 m. Konstrukcję nośną stanowią ramy stalowe o rozpiętości ok. 13 m. Ściany szczytowe są murowane z cegły i obłożone z zewnątrz płytami warstwowymi. W trakcie kontroli stwierdzono, że wykonana została już konstrukcja nowego obiektu wraz ze ścianami zewnętrznymi. Nadto wykonano pokrycie dachu z płyt warstwowych (bez opierzeni) oraz wykonana została posadzka cementowa. W protokole z kontroli zapisano również, że obiekt będący przedmiotem kontroli wykonywany był bez pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym PINB w Krotoszynie postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r. znak: NB.7355.11.2017 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych budynku handlowego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w Krotoszynie przy ul. [...] (dz. nr [...]) oraz nałożył obowiązek przedstawienia określonych w tym postanowieniu dokumentów. Zażalenie na to postanowienie, w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r., następnie uzupełnionym, wniósł T. O. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Krotoszyna i w to miejsce orzekł o obowiązku przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Krotoszyna o zgodności wykonanego budynku handlowego na działce o nr ew. [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę, na ww. postanowienie WWINB, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w piśmie z dnia 30. października 2017 r., złożył T. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi, prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1166/17, skargę tę oddalił.
W piśmie z dnia 15 maja 2018 r. T. O. przedłożył zaświadczenie Burmistrza Krotoszyna z dnia 14 czerwca 2017 r. nr GP.6724.146.2017 o obowiązywaniu, na terenie na którym znajduje się działka nr [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/267/2009 Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 30.04.2009 r. Ponadto w zaświadczeniu tym wskazano, że sporna działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Ul, dla którego przeznaczenie podstawowe określono jako lokalizacja usług, a przeznaczenie dopuszczalne określono jako lokalizacja obiektów małej architektury oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej przy czym wskazano także, że niewielka część działki o nr ew. [...] znajduje się poza granicami obowiązującego planu.
PINB w Krotoszynie, w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r., wezwał T. O. do przedłożenia dokumentów wskazanych w pkt 2 postanowienia z dnia 25.05.2017 r. znak: NB.7355.11.2017 tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto w piśmie tym PINB w Krotoszynie wskazał, iż zaświadczenie nie jest dokumentem, do którego inwestor został zobowiązany przez WWINB postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. znak: WOA.7722.141.2017.PJ. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r., T. O. poinformował PINB w Krotoszynie, że podjęte zostały działania zmierzające do uzyskania zaświadczenia Burmistrza Krotoszyna o zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz Burmistrz Krotoszyna odmówił wydania takiego zaświadczenia postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r. nr GP.6724.152.2018.
Następnie w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r. PINB w Krotoszynie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie.
W piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. inwestor poinformował organ I instancji, że wskazane postanowienie Burmistrza Krotoszyna z dnia 13 lipca 2018 r. zostało uchylone w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej SKO w Kaliszu) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia 13 września 2018 r. Burmistrz Krotoszyna ponownie odmówił wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które zostało utrzymane w mocy przez SKO w Kaliszu postanowieniem z dnia 22 października 2018 r. znak: SKO-4213/324/18. Skargę na to postanowienie, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, złożył T. O..
Jednocześnie w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. zawarto wniosek o zawieszenie postępowania przez PINB w Krotoszynie do czasu rozstrzygnięcia ww. sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Postanowieniem z dnia 15 lutego 2019 r. znak: NB.7355.11.2017 PINB w Krotoszynie odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek T. O. Następnie decyzją z dnia 18 lutego 2019r. znak: NB.7355.11.2017 PINB w Krotoszynie nałożył na T. O. obowiązek rozbiórki budynku handlowego o konstrukcji stalowej wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]).
Odwołanie od ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, złożył Pan T. O. W piśmie z dnia 27 marca 2019 r. znak: WOA.7721.63.2019.PJ WWINB zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z prośbą o udzielenie informacji, czy została rozpatrzona skarga T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 22 października 2018r. znak: SKO-4213/324/18 utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Krotoszyna z dnia 13 września 2018r. znak: GP.6724.152.2018.
W odpowiedzi, pismem z dnia 29 marca 2019r. sygn. akt IV SA/Po 1144/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poinformował, iż nieprawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019r. sygn. akt IV SA/Po 1144/18 oddalono skargę T. O. W związku z powyższym WWINB wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy ponownie został złożony wniosek do Burmistrza Krotoszyna o wydanie zaświadczenia o zgodności przedmiotowego budynku handlowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie, na którym obiekt ten został zlokalizowany.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 4 maja 2019 r., J. K. - pełnomocnik T. O. poinformował, iż w piśmie z dnia 2 maja 2019 r. wystąpiono do Burmistrza Krotoszyna z wnioskiem o wydanie zaświadczenia.
WWINB w piśmie z dnia 24 maja 2019 r. zwrócił się do Burmistrza Krotoszyna o udzielenie informacji czy został rozpatrzony wniosek T. O. z dnia 2 maja 2019 r. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. znak: GP.670.34.2019 Burmistrz Krotoszyna poinformował, iż postanowieniem z dnia 15 maja 2019 r. znak: GP.6724.152.2019 odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności wykonanego budynku handlowego na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie. Następnie w piśmie z dnia 28 czerwca 2019 r znak: GP.670.34.2.2019 Burmistrz Krotoszyna poinformował, iż postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r. znak: SKO-4213/190/19 SKO w Kaliszu utrzymało w mocy postanowienie z dnia 15 maja 2019 r.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr WOA.7721.63.2019.PJ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia 18 lutego 2019 r. nr NB.7355.11.2007 nakazującą właścicielowi inwestorowi rozbiórkę budynku handlowego konstrukcji stalowej wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dz. nr[...]).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB wskazał, że PINB w Krotoszynie prowadził postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego (budynku usługowego) o konstrukcji stalowej zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w K. Inwestor dokonał zgłoszenia do Starosty Krotoszyńskiego o zamiarze wykonania remontu obiektu budowlanego, który nie podlega ochronie konserwatorskiej. W zgłoszeniu tym wskazano także, że wykonana zostanie elewacja budynku i jednocześnie obiekt ten zostanie ocieplony płytą warstwową. Remont obejmować miał pokrycie dachowe (wymiana papy) jak i wymieniona miała zostać stolarka okienna i drzwiowa bez zmiany ich pierwotnych wymiarów. Inwestor zamierzał również - zgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia, dokonać wymiany instalacji elektrycznej wewnątrz obiektu oraz instalacji centralnego ogrzewania i wodno-kanalizacyjnej.
PINB w Krotoszynie, w toku prowadzonego postępowania, ustalił natomiast, że dawny budynek handlowy, który według ww. zgłoszenia miał zostać jedynie wyremontowany, zburzono i postawiono zupełnie nowy obiekt o nowej konstrukcji, która jest stalowa i posiada ściany warstwowe. Wykonano także nowe fundamenty, ściany, konstrukcję nośną, posadzkę oraz dach. W związku z tym doszło do realizacji zupełnie nowego obiektu budowlanego.
Organ podkreślił, że na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 1202) "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca zawarł rodzaje obiektów budowlanych i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, że analizując treść art. 29 Prawa budowlanego nie sposób dostrzec, aby ustawodawca, w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego, będącego budynkiem handlowym, przewidział możliwość jego wykonania bez uzyskania pozwolenia na budowę.
Organy wszczęły procedurę zawartą w art. 48 Prawa budowlanego. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał jednak, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Podkreślono, że "w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2" (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego).
Takie postanowienie zostało wydane w niniejszej sprawie przez PINB w Krotoszynie (postanowienie z dnia 25 maja 2017r. znak: NB.7355.11.2017), którym organ nałożył na inwestora, obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2017 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Krotoszyna oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To postanowienie organu I instancji było następnie przedmiotem postępowania przed WWINB, na skutek wniesionego w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. uzupełnionego pismem z dnia 18 lipca 2017 r. zażalenia inwestora. Postępowanie to zostało zakończone wydanym postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. znak: WOA.7722.141.2017.PJ, którym uchylono zaskarżone postanowienie - w części - dotyczącej obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Krotoszyna i w to miejsce WWINB orzekł o obowiązku przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Krotoszyna o zgodności wykonanego budynku handlowego na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zatem inwestor został skutecznie zobowiązany do przedłożenia opisanych powyżej dokumentów w celu zalegalizowania przedmiotowej inwestycji.
T. O. nie przedłożył żadnego z wymienionych dokumentów. Jedynie przy piśmie z dnia 15 maja 2018 r. pełnomocnik inwestora przesłał kopię zaświadczenia Burmistrza Krotoszyna z dnia 14 czerwca 2017 r. nr GP.6724.146.2017, z treści którego wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w Krotoszynie uchwałą z dnia 30 kwietnia 2009 r. nr XXXVI/267/2009. W dokumencie tym poinformowano również, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka oznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem Ul, dla którego przeznaczenie podstawowe określono jako lokalizacja usług z zastrzeżeniem § 7 pkt 6 i 7 ww. uchwały, a jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano lokalizację obiektów małej architektury oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym wskazano również, że niewielka część działki [...] znajduje się poza granicami tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto nie zostały przedłożone żadne inne wymagane dokumenty, a T. O. nie wykazał, aby podejmował jakiekolwiek działania zmierzające do przedłożenia tych dokumentów tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego jak i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedyne działania jakie inwestor podejmował, to były te związane z uzyskaniem zaświadczenia Burmistrza Krotoszyna o zgodności wykonanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem z dnia 13 września 2018 r. znak: GP.6724.152.2018 Burmistrz Krotoszyna odmówił wydania takiego zaświadczenia w związku z brakiem zgodności usytuowania przedmiotowego budynku handlowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowienie to utrzymało w mocy (postanowienie z dnia 22 października 2018 r. znak: SKO-4213/324/18).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1144/18 oddalił skargę na to postanowienie SKO w Kaliszu.
W piśmie z dnia 2 maja 2019 r. inwestor ponownie zwrócił się do Burmistrza Krotoszyna o wydanie zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz Burmistrz Krotoszyna postanowieniem z dnia 15 maja 2019 r. znak: GP.6724.152.2019 odmówił wydania takiego zaświadczenia ponownie wskazując, iż usytuowanie spornego przedmiotowego budynku handlowego jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r. znak: SKO-4213/190/19.
Inwestor nie wykonał żadnego z ciążących na nim obowiązków dotyczących przedłożenia określonych przez PINB w Krotoszynie i WWINB dokumentów, które umożliwiłyby zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie WWINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż koniecznym w niniejszej sprawie jest zastosowanie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ze względu na fakt nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów, do przedłożenia których został zobowiązany postanowieniem z dnia 25 maja 2017r. znak: NB.7355.11.2017 oraz postanowieniem WWINB z dnia 22 września 2017r. znak: WOA.7722.141.2017.PJ jak i stwierdzeniem przez Burmistrza Krotoszyna, postanowieniem z dnia 13 września 2018 r. i z dnia 15 maja 2019 r., o braku zgodności budynku handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję do sądu administracyjnego wskazując, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek umożliwiający legalizację spornej samowoli budowlanej.
Zdaniem skarżącego, WWINB w Poznaniu nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gdyż nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. WWINB w istocie nie odniósł się prawidłowo do żadnego z zarzutów zawartych w odwołaniu, a jedynie powielił argumentację organu I instancji. Bezspornym jest, iż na przedmiotowej działce wcześniej istniał murowany budynek handlowy, w którym w latach osiemdziesiątych XX wieku mieścił się tzw. "PEWEX", a później między innymi spożywczy pawilon handlowy G.S., co oznacza, że w zakresie funkcji istnienie przedmiotowego budynku handlowego jest zgodne z prawem, w tym także z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor dokonał zgłoszenia obejmującego remont, którego zakres został przekroczony z uwagi na bardzo zły stan techniczny budynku podlegającego remontowi.
Zły stan techniczny budynku ujawnił się dopiero na etapie remontu (dokonaniu odkrywek). Podkreślono, że art. 48 Prawa budowlanego można zastosować wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi wskazane w tym przepisie, zaistnieją kumulatywnie. Wobec daleko idących skutków dla podmiotów postępowania administracyjnego, każdy element normy prawnej z art. 48 musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy. Rozstrzyganie organu powinno następować ad casum, czyli uwzględniać stan faktyczny sprawy, zakres i przedmiot inwestycji oraz skalę naruszeń, do których wykonanie inwestycji doprowadziło. Podkreślono, że jedną z przesłanek do nakazania rozbiórki, jest brak zgodności budowy z miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, na którym usytuowana jest działka o nr ew. [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w Krotoszynie Nr XXXVI/267/2009 (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 131, poz. 2159 z dnia 3 lipca 2009 r.).
O zgodności lub braku zgodności z planem miejscowym decyduje treść zaświadczenia wydanego przez organ administracji publicznej tu: Burmistrza Krotoszyna. Tymczasem do tej pory brak jest w obrocie prawnym dokumentu - zaświadczenia, z którego wynikałoby, że przedmiotowy budynek handlowy nie jest zgodny z planem miejscowym. Oznacza to, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jest co najmniej przedwczesne. Podkreślono, że czym innym jest odmowa wydania zaświadczenia, a czym innym jest wydanie zaświadczenia o określonej treści. W ocenie skarżącego Burmistrz Krotoszyna powinien przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). W ramach tego postępowania Burmistrz Krotoszyna winien zwrócić się do PINB w Krotoszynie (gospodarza postępowania) o potrzebne dane wynikające ze stanu faktycznego (art. 7b K.p.a.), którego ustalenie było obowiązkiem PINB w Krotoszynie tj. organu prowadzącego postępowanie główne naprawcze.
Odmowy wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie zostały zaskarżone (sygn. akt IV SA/Po 1144/18; w dniu 4 marca 2019 r. została wniesiona skarga kasacyjna; sygn. akt IV SA/Po 622/19 - brak rozstrzygnięcia). Podkreślono, że kwestia parametrów i samego usytuowania nie ma znaczenia, gdyż w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego może nakazać doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany (budynek handlowy) do stanu zgodnego z prawem, a zatem do cech i parametrów zabudowy zgodnych z planem miejscowym. Wskazano też na wystąpienie w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, które uzasadniało zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 965/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy – w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - powoływane przez stronę trudności dotyczące realizacji - wyłącznie jednego z trzech - ciążących na niej obowiązków wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawo budowlane, uzasadniały powstrzymanie się przez organy od rozstrzygania kwestii nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy strona – w całości - nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków i nie przedłożyła - żadnego - z dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu, kwestią bezsporną w sprawie pozostaje, że T. O. popełnił samowolę budowlaną na działce o nr ew. [...] położonej w K. przy ul. [...], jak również zakres tej samowoli. Poza sporem pozostaje, że na T. O. nałożono obowiązek przedłożenia - w terminie - do 31 października 2017 r. zaświadczenia Burmistrza o zgodności wykonanego budynku handlowego na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (1); przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, zaświadczeniem potwierdzającym wpis osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wpisane a listę członków właściwej izby (2); oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (3). Niesporne jest to, że legalność postanowień nakładających te obowiązki została poddana kontroli sądowoadministracyjnej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. IV SA/Po 1166/17 oddalił skargę w tej sprawie.
W ocenie Sądu, kwestią bezsporną pozostaje też, że T. O. - w całości - nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018, poz. 1202 – dalej jako: P. b.) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. – dalej jako: k.p.a.).
Sąd stwierdził, że przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze pełen kontekst rozpoznawanej sprawy. T. O. w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej pod firmą: P. z siedzibą w G. kupił 27 lutego 2017 r. prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] i nr [...] (§ 3 Aktu notarialnego Rep. A nr [...]). Tydzień później, pismem sporządzonym 06 marca 2017 r. T. O. zgłosił - remont - budynku położonego w K. na dz. nr [...] i [...]. Zawiadomieniem z dnia 10 maja 2017 r. T. O. poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego (budynku handlowego) zlokalizowanego na dz. nr [...]. T. O. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. z siedzibą w G.) w dniu 12 maja 2018 r. ustanowił swoim pełnomocnikiem w sprawie mgr. inż. J. K. (k. 55 akt adm.), działającego pod firmą L., który reprezentował go zarówno w tym postępowaniu, jak i we wcześniejszych postępowaniach dotyczących wydania zaświadczeń.
Postanowieniami z dnia 25 maja 2017 r. oraz z dnia 22 września 2017 r. na T. O. nałożono obowiązek przedłożenia - trzech - rodzajów dokumentów: zaświadczenia Burmistrza Krotoszyna o zgodności wykonanego budynku handlowego na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (1); przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, zaświadczeniem potwierdzającym wpis osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wpisane a listę członków właściwej izby (2); oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (3). Termin realizacji tych obowiązków ustalono na dzień 31 października 2017 r. T. O. - nie wywiązał się w całości – z nałożonych na niego obowiązków.
Sąd dostrzegł przy tym, że jakkolwiek T. O. nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w aktach sprawy znajduje się akt notarialny na mocy którego skarżący nabył prawo do dz. nr [...] i sam nigdy ustaleń w tym zakresie nie kwestionował.
Zdaniem Sądu, wobec powyższego - w pierwszej kolejności - podkreślić trzeba, że - w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - akcentowana w skardze okoliczność toczącego się postępowania kasacyjnego w sprawie o sygn. IV SA/Po 1144/18 dotyczącego odmowy wydania zaświadczenia przez Burmistrza Krotoszyna nie miała przesądzającego znaczenia. To nie sam brak przedłożenia - wyłącznie - tego zaświadczenia w zakreślonym terminie przesądził, bowiem o nałożeniu na T. O. nakazu rozbiórki. Skarżący nie wykonał - żadnego - z trzech nałożonych na niego obowiązków.
T. O. został pouczony o treści art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym to przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, nakazanych postanowieniem traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (k.30 akt adm.). Pomimo treści tego pouczenia - nie wskazując na żadne przeszkody - uniemożliwiające przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, zaświadczeniem potwierdzającym wpis osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wpisane a listę członków właściwej izby; ani oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – skarżący nie przedłożył żadnego z dokumentów.
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 tego przepisu. Zgodzić należało się z organami obu instancji, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki.
T. O. nigdy nie usprawiedliwił w jakiekolwiek sposób faktu braku przedłożenia projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego. T. O., ani jego pełnomocnik nigdy nie powoływali się przed organami nadzoru budowlanego na jakiekolwiek obiektywne przeszkody uniemożliwiające T. O. przedłożenie projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego. T. O., ani jego pełnomocnik nigdy nie wnioskowali o wydłużenie terminu do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani nie powoływali się przed organami nadzoru budowlanego na jakiekolwiek trudności w tym zakresie.
Wobec braku przedłożenia w zakreślonym terminie, czterech egzemplarzy projektu budowlanego (wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami) - niemożliwa była weryfikacja zrealizowanej samowoli - pod jakimkolwiek - względem.
Sąd zauważył, że z woli ustawodawcy to przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Projekt budowlany jest głównym dokumentem dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę. Prawo budowlane określa najważniejsze elementy, które projekt powinien zawierać (art. 34 ust.
3) oraz ogólne wskazanie, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót (art. 34 ust. 2). Zdaniem Sądu, jasne było, że T. O. nie dysponował stosownym zaświadczeniem o zgodności zrealizowanej samowoli z planem miejscowym i na - tę tylko - okoliczność powoływał się w toku postępowania. T. O. nigdy nie wskazywał na jakiekolwiek przeszkody związane z realizacją pozostałych nałożonych na niego obowiązków, tj. przedłożenia projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro tak, to wobec brzmienia art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego nie było rolą organów domniemywać, że wolą inwestora, który popełnił samowolę budowlaną jest jej legalizacja. Skoro T. O. ani w toku postępowania administracyjnego, ani nawet w skardze nie - nie wskazując na żadne przeszkody - uniemożliwiające mu przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie przedłożył żadnego z dokumentów, to prawidłowo organy uznały, że - już z tej przyczyny - ziściły się przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki.
Odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd zgodził się, że w kwestii zaświadczenia Burmistrza Krotoszyna o zgodności wykonanego budynku handlowego na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 15 maja 2018 r. przedłożył zaświadczenie Burmistrza Krotoszyna z dnia 14 czerwca 2017 r. nr GP.6724.146.2017 potwierdzające fakt obowiązywania planu miejscowego na terenie dz. nr [...] oraz, że część dz. nr [...] znajduje się poza granicami obowiązującego planu (karta nienumerowana, teczka "część 2/2"). Nie ulega jednak wątpliwości, że przedłożone zaświadczenie sporządzono niespełna rok wcześniej, i nie dotyczyło ono kwestii wskazanych w postanowieniu z dnia 22 września 2017 r. Postanowienie z dnia 22 września 2017 r. nakładające na T. O. obowiązki zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. IV SA/Po 1166/17 oddalił skargę na to postanowienie złożoną.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r. wezwał pełnomocnika T. O. do dostarczenia dokumentów, o których mowa w pkt 2 postanowienia PINB z dnia 25 maja 2017 r., udzielając mu terminu 7 dni i jednocześnie pouczył pełnomocnika skarżącego (k.58 akt adm.), że przedłożone zaświadczenie z dnia 14 czerwca 2017 r. nie jest dokumentem, o którym mowa w tych postanowieniach z dnia 25 maja 2017 r. (k.30 akt adm.) oraz z dnia 22 września 2017 r. (k. 50 akt adm.). W odpowiedzi na to wezwanie – w piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r (k. 60 akt adm.) - pełnomocnik skarżącego poinformował jedynie, że jego mocodawca "podjął działania zmierzające do uzyskania m.in. zaświadczenia Burmistrza Krotoszyna". Do pisma załączono pismo Burmistrza Krotoszyna z 20 lipca 2018 r. oraz wniosek z 12 maja 2018 r. o wydanie zaświadczenia przez Burmistrza Krotoszyna.
Następnie w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. pełnomocnik T. O. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. IV SA/Po 1144/18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia (k. 65 akt adm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie postanowieniem z dnia 15 lutego 2019 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie (k. 66 akt adm.). Tę okoliczność podniesiono w skardze, zarzucając organowi naruszenie prawa. Odnosząc się zatem do wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie, z uwagi na toczące się postępowanie kasacyjne od wyroku oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 22 października 2018 r. nr SKO-4213/324/18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia Sąd stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, ONSA 1983/2/65; wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 47266; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1029/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 746031).
O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 i ust.3 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności wykonanego budynku handlowego z obowiązującym planem miejscowym powoduje co do zasady zastosowanie przepisu art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie.
Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2872/15). Zasadnie zatem organy uznały, że nie występują przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd stwierdził, że Skarżący akcentuje, iż czym innym jest "odmowa wydania zaświadczenia", a czym innym "wydanie zaświadczenia o określonej treści". W okolicznościach badanej sprawy Burmistrz Krotoszyna postanowieniem z dnia 15 maja 2019 r. nr GP.6724.152.2019 nie odmówił jednak tylko "wydania zaświadczenia" jak przekonuje skarżący, ale odmówił wydania "żądanego zaświadczenia" (k. 37 akt adm. II instancji) w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazując literalnie, że w ocenie tego organu nowo wybudowany (w miejsce całkowicie rozebranego wcześniej istniejącego budynku) budynek handlowy zlokalizowany na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...] "usytuowano w sposób niezgodny z postanowieniami planu" (k. 36 akt adm.). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 24 czerwca 2019 r. nr SKO-4213/190/19. A skargę na to postanowienie oddalono (sygn. IV SA/Po 622/19).
To oznacza, że stanowisko Burmistrza Krotoszyna w kwestii braku zgodności zrealizowanej przez T. O. samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...] było znane. Zasadnie zatem odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1234/13., NSA z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10, CBOSA).
W ocenie Sądu, nawet ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu oraz poprzedzających je postanowień Burmistrza Krotoszyna, których dotyczą skargi kasacyjne w sprawach sygn. IV SA/Po 622/18 i IV SA/Po 1144/18 nie zmienia faktu, że T. O. – który utrzymuje stanowczo, że zrealizowana przez niego samowola budowlana jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym - nie przedłożył również 4 egzemplarzy projektu budowlanego.
Odnosząc się do argumentacji skargi, co do tego, że kwestia ustalenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma znaczenie kluczowe i "czynienie zarzutu braku projektu na tym etapie jest całkowicie nieusprawiedliwione i bezzasadne" Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy skarżący nie przedłożył czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, nie wykazał on że w ogóle możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego zrealizowanej przez niego samowoli. Procedura legalizacyjna musi być prowadzona z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. z uwzględnieniem istoty Prawa budowlanego i faktu, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych następuje z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m. in. art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego).
Istotą przepisów Prawa budowlanego jest więc wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej w interesie publicznym oraz zapewnienie ich przestrzegania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.04.2012 r. sygn. IV SA/Po 1171/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie w przedmiocie obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego przez T. O. wypowiedział się w niniejszej sprawie prawomocnym Wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 15 marca 2018 r. sygn. IV SA/Po 1166/17).
W ocenie Sądu, skoro T. O. dopuścił się samowoli budowlanej, to nieprzedłożenie przez niego w wyznaczonym terminie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego uzasadniało zastosowanie przepisu art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Taka sytuacja miała też miejsce w badanej sprawie, skoro skarżący pomimo – braku przeszkód – w przedłożeniu pozostałych dokumentów nie zrealizował – żadnego – z nałożonych na nim obowiązków. Skarżący nie przedłożył 4 egzemplarzy projektu budowlanego, i to pomimo, wezwania organu do realizacji tego obowiązku (k.58 akt adm.), które pozostało bez odpowiedzi T. O. lub jego pełnomocnika.
W kwestii braku odniesienia do zarzutów odwołania przez organ II instancji Sąd stwierdził, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania, może skutkować uchyleniem decyzji tylko wówczas gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, nawet sam skarżący z zarzucanym, w tym zakresie, naruszeniem przepisów postępowania nie wiąże żadnych konkretnych skutków.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł T. O. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z:
─ art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni, która skutkowała niewłaściwym ich zastosowaniem poprzez wydanie przedwcześnie decyzji na podstawie,
─ art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego tj. nakazu rozbiórki,
─ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydanie zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego budynku handlowego z ustaleniami obowiązującego mpzp jest w przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z naruszeniem § 36 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z § 6 pkt 3 lit. b Uchwały Nr XXXVI/267/2009 Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 30 kwietnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 131 z dnia 3 lipca 2009 r.) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krotoszyna w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] polegające na błędnej wykładni, która skutkowała niewłaściwym ich zastosowaniem;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. traktowanych jak przepisy prawa materialnego polegające na ich niezastosowaniu, oraz przepisu art. 219 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego polegające na jego zastosowaniu;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c; oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń (WWINB i PINB w Krotoszynie) tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r.,poz. 259, dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. O. ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji – jeżeli samowolnie zrealizowany obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto projektu budowalnego wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania
W przypadku niespełnienia ww. obowiązków, we wskazanym w postanowieniu terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce w sytuacji, gdy inwestor lekceważy wykonanie wykonania ciążącego na nim obowiązku albo gdy z przyczyn obiektywnych wykonanie tych obowiązków nie jest możliwe np.: gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której inwestycja została zrealizowana. Odmiennie natomiast należy traktować sytuację, gdy inwestor podejmuje czynności w celu wykonania nałożonych na niego obowiązków lecz z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie obowiązków tych zrealizować w wyznaczonym mu terminie. Taka zaś sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, miała miejsce w niniejszej sprawie. Inwestor wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Właściwy organ administracji odmówił inwestorowi wydania takiego zaświadczenia stwierdzając, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem.
Stanowisko to było jednak kwestionowane przez inwestora. Inwestor złożył zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Następnie inwestor złożył skargę do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem. Skarga wniesiona przez inwestora została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 622/19. Inwestor wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, która została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 226/20. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 622/19 oraz postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dają poważne podstawy do przyjęcia, że organ administracji ponownie rozpoznając wniosek inwestora o wydanie zaświadczenia może ten wniosek uwzględnić.
Z art. 8 ust. 1 K.p.a. wynika, że organy administracji mają obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady tej należy wyprowadzić pogląd o niedopuszczalności takiego stosowania prawa i prowadzenia postępowania, które w efekcie będzie skutkowało zastawianiem na obywatela pułapki polegającej na tym, że obywatel otrzymuje zapewnienie uzyskania określonego uprawnienia w razie wykonania nałożonego na niego obowiązku po czym, gdy obowiązek ten zostanie spełniony uzyskanie uprawnienia okazuje się już niemożliwe.
W niniejszej sprawie na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor na skutek wykorzystania przysługujących mu środków zaskarżenia ma w efekcie szanse na uzyskanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem. Uzyskanie tego zaświadczenia mogłoby się jednak okazać pozbawione znaczenia, gdyż inwestor nie mógłby go wykorzystać z powodu upływu terminu do jego przedłożenia organom nadzoru budowlanego. Niezachowanie terminu do przedłożenia zaświadczenia wynikało zaś z długotrwałości postępowań związanych z kwestionowaniem prawidłowości postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Inwestor nie wykonał wprawdzie również pozostałych nałożonych na niego obowiązków, to jest przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta sama w sobie nie dawała podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Uzyskanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma podstawowe znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli inwestor nie jest w stanie uzyskać takiego zaświadczenia, to nie ma racjonalnego uzasadnienia zlecanie opracowywania projektu budowlanego i ponoszenie związanych z tym kosztów.
Zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane sam w sobie był wystraczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a tym samym dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w tej skardze zarzutów stało się niecelowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzone w aktach sprawy dowody oraz znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnego z urzędu fakt wydania wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 226/20 dawały też podstawy do rozpoznania skargi i jej uwzględnienia.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji.