Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 8/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. i F. D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, z dnia [...] nr [...], znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., z dnia [...], nr [...], znak [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł, za samowolną dobudowę budynku gospodarczo – garażowego do istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem, usytuowanego na terenie nieruchomości w Ł., przy ulicy Ż. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2004 r., nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), nakazał M. i F. D. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem, usytuowanego w Ł., przy ulicy Ż. oraz przedłożenie dokumentów (zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu, projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Inspektor ustalił, że inwestorzy, którzy są współwłaścicielami nieruchomości, w październiku 2004 r. rozpoczęli, bez wymaganego pozwolenia, roboty budowlane polegające na dobudowie do garażu trzech ścian z pustaków i przykryciu ich zadaszeniem w konstrukcji drewnianej, pokrytym blachodachówką. Dwie ściany poprzeczne mają długość po około 2,40 m, a ściana podłużna ma długość około 4,50 m. Wysokość pomieszczenia wynosi około 2,50 m. W chwili oględzin przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2004 r. dobudowane pomieszczenie było w stanie surowym otwartym (bez tynków zewnętrznych, instalacji wewnętrznych, posadzki, stolarki okiennej i drzwiowej).
Inwestorzy prowadzili roboty na podstawie projektu budowlanego, lecz przed jego zatwierdzeniem przez właściwy organ. Inspektor stwierdził także, iż inwestorzy posiadają ostateczną decyzję o warunkach zabudowy terenu dla budowy budynku gospodarczego, która nie odnosi się do funkcji garażowej.
W terminie zakreślonym na przedłożenie dokumentów M. i F. D. uzyskali również postanowienie Prezydenta Ł. o sprostowaniu decyzji z dnia 27 sierpnia 2004 r. ustalającej warunki zabudowy. Sprostowanie polegało na określeniu inwestycji jako budowy budynku gospodarczo – garażowego, a nie tylko gospodarczego.
Postanowieniem nr 385/05, z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 49 ust.1 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, ustalił dla M. i F. D. opłatę legalizacyjną w kwocie 25000 zł. Organ odnotował wypełnienie przez inwestorów obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 10 grudnia 2004 r. oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysokość opłaty legalizacyjnej dla obiektu gospodarczo – garażowego jest iloczynem stawki opłaty pięćdziesięciokrotnie podwyższonej (500 zł x 50), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (1) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1).
Zaskarżone przez inwestorów postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem nr [...] Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Łodzi z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor zauważył, odnosząc się do argumentacji zażalenia, że organ nadzoru stosujący art. 49 ust.2, pozbawiony jest możliwości ocen o charakterze ekonomicznym. Zasygnalizował, iż niewniesienie opłaty spowoduje wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust.1 prawa budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. i F. D. wnieśli o unieważnienie zaskarżonego postanowienia. Podnieśli, że nie chcieli łamać przepisów. Zmusiła ich do tego opieszałość pracowników odpowiedzialnych za załatwienie sprawy. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożyli 2 czerwca 2004 r., a decyzja została wydana dopiero w dniu 30 sierpnia 2004 r. Wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego złożyli w dniu 8 października 2004 r. Wobec opieszałości urzędu i zbliżającej się zimy, co przy braku podjęcia prac budowlanych naraziłoby ich na stratę zakupionych materiałów, między innymi cementu, zdecydowali się na desperacki krok – rozpoczęli prace budowlane.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że nie budzi wątpliwości, mimo podjętej próby uzyskania pozwolenia na budowę, samowolne wykonanie przez skarżących robót budowlanych obejmujących dobudowę budynku gospodarczo – garażowego do istniejącego budynku mieszkalnego z garażem, na nieruchomości przy ulicy Ż. w Ł. Słuszne były zatem działania organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zasady ustalania opłaty legalizacyjnej, tj. art. 49 i art. 59f Prawa budowlanego nie pozostawiają organowi swobody w określaniu tej wysokości. Wysokość opłaty ustalonej w sprawie robót wykonanych przez skarżących została, zdaniem Sądu, ustalona przez organy nadzoru budowlanego w zgodzie z przywołanymi przepisami.
Skargę kasacyjną wnieśli M. i F. D. Zaskarżyli wyrok w całości oraz wnieśli uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b,i c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., przez pominięcie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne, a w szczególności art. 29 ust.1 pkt 2 i art. 1 ust.2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz czy miało ono wpływ na wynik postępowania, oraz przez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowali, że przedmiotem inwestycji miał być remont istniejącego budynku gospodarczo – garażowego.
Według skarżących, organ nadzoru budowlanego przedwcześnie przyjął, że zamierzony remont wymagał pozwolenia na budowę. Ich zdaniem, planowana inwestycja takiego pozwolenia nie wymagała. Roboty dotyczyły w przeważającej części remontu istniejącego obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a zatem zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 1, nie wymagały pozwolenia na budowę. W części obejmującej dobudowanie ściany, inwestycja także nie wymagała pozwolenia na budowę. W tym zakresie skarżący przywołali przepis art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając treść zarzutu kasacyjnego skarżący podnieśli, że w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nie ma przepisu, który wprost zobowiązywałby sąd administracyjny do ustalania faktów. Można ten obowiązek wyprowadzić jedynie z art. 141. Skoro sąd zobowiązany jest do przedstawienia stanu sprawy, to wcześniej musi go ustalić.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
Nie jest wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., przepisy te nie mogą bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci uwzględnienia skargi sąd popełnia w fazie wcześniejszej, tj. w fazie kontroli poprzedzającej wydanie orzeczenia. Błędne orzeczenie jest następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powiązać przepis prawa materialnego, w przypadku litery b przepisy prawa określające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a w przypadku litery c – inne przepisy postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 477/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 201537).
Niezależnie od tego zauważyć trzeba, omawiając zgłoszoną podstawę proceduralną, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a więc zastosował art. 151 P.p.s.a. Przypomnieć zatem należy, iż przepis art. 145 P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 303). W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego został przywołany jedynie w kontekście pominięcia materiału dowodowego. Jeśli jednak uznać, że skarżący zakwestionowali niezastosowanie art. 29 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), to odnotować przyjdzie, iż jest to zarzut niezasadny. Najpierw zauważyć warto, iż stosując art. 49 ust.1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może abstrahować od warunku stosowania całej procedury usuwania skutków samowoli budowlanej, określonej w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, a więc może ustalić opłatę legalizacyjną tylko w odniesieniu do obiektu wykonanego bez wymaganego pozwolenia.
Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 29 ust.2 pkt 1, jako wymieniający roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania na budowę, jest zatem stosowany podczas wydawania postanowienia opartego o art. 49 ust.1 (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Bazie Orzeczeń NSA, www.nsa.gov.pl).). Jednak, wbrew twierdzeniom skarżących, wykonane roboty budowlane, polegające na rozbudowie obiektu budowlanego, nie były remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie nie były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust.2 pkt 1 tej ustawy. Wywody skargi kasacyjnej są w omawianym zakresie o tyle niekonsekwentne i pozbawione waloru poprawnej analizy treści pojęć zdefiniowanych w art. 3 Prawa budowlanego, że nawet dobudowę części obiektu budowlanego (ściany) kwalifikują do robót wymienionych w art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Argumentacja skargi kasacyjnej, zawarta w uzasadnieniu tego pisma procesowego, nie zawiera także opisu tej części robót, które miałyby stanowić remont. O ile zaś takie roboty remontowe skarżący także wykonali, to nie należały one do tych robót, które Sąd pierwszej instancji trafnie zakwalifikował jako rozbudowę obiektu budowlanego.
Podany zaś przez skarżących drugi przepis materialnoprawny, tj. art. 1 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego, nie istnieje. Błędne powołanie się w podstawie skargi kasacyjnej na nieistniejący w akcie normatywnym przepis skutkuje wadliwością tej podstawy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 165775).
Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ustalił fakt wykonania samowolnie robót budowlanych w postaci rozbudowy obiektu budowlanego, a ustalenia te są zgodne z dowodami zebranymi w postępowaniu administracyjnym, w szczególności z protokołem oględzin. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, iż ustalenia te nie były kwestionowane przez samych skarżących, o czym świadczą oświadczenia skarżących zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżący samowolnie dokonali rozbudowy obiektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.