Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o. o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie wykonania zastępczego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Płocki cofnął zezwolenie na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], udzielone decyzją Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. dla [...] sp. z o.o. w W.– bez odszkodowania – oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 28 lipca 2015 r. Starosta Płocki wystosował do Spółki upomnienie (doręczone w dniu 31 lipca 2015 r.) wzywające ją do wykonania, w terminie 7 dni, obowiązku usunięcia odpadów z działki, objętej cofniętym zezwoleniem, na własny koszt – z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tą decyzję wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3609/15.
Z powodu niewykonania obowiązku wymienionego w upomnieniu, Starosta Płocki w dniu [...] października 2015 r. wystawił wobec zobowiązanej Spółki tytuł wykonawczy, którego odpis doręczono jej w dniu 9 listopada 2015 r.
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Starosta Płocki na podstawie art. 128 § 1 pkt 2, § 1a i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) orzekł, że obowiązek objęty ww. tytułem wykonawczym zostanie wykonany zastępczo przez inny podmiot na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej, określił przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego na kwotę 1.000.000 zł oraz wezwał [...] sp. z o.o. do wpłacenia ww. kwoty na podane konto.
W piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. [...] sp. z o.o. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, które Starosta postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. oddalił. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2016 r., na które skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1192/16.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku – po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o. o. – na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 17, art. 18 i art. 128 § 1 pkt 2, § 1a i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2015 r. Zdaniem Kolegium tylko wykonanie zastępcze doprowadzi do wykonania obowiązku usunięcia odpadów zwłaszcza, że prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanej, gdzie jako środek egzekucyjny wskazano grzywnę, nie przyniosło rezultatu i nie doprowadziło do usunięcia odpadów. Kwota kosztów wykonania zastępczego nie została określona arbitralnie, lecz w oparciu o ceny rynkowe w drodze postępowania przetargowego zgodnie z prawem zamówień publicznych. Wybrany został wykonawca i cenę brutto ustalono na 1.006.020 zł, a więc kwota ta stanowi koszt wykonania zastępczego.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] sp. z o. o. w W., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i zarzucając im naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7 § 2 tej ustawy, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 18 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. oraz art. 128 § 1 pkt 2, § 1a i § 2 tej ustawy, art. 15 w zw. z art. 140 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując różnice w zastosowaniu środków egzekucyjnych wykonania zastępczego oraz grzywny w celu przymuszenia, podał, że przy egzekucji obowiązku usunięcia odpadów, zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja winna mieć zastosowanie wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W rozpatrywanej sprawie organy przeprowadziły prawidłową analizę zgromadzonego materiału i wskazały właściwą argumentację wykazującą, że nałożenie na Spółkę kolejnej grzywny w celu przymuszenia nie doprowadzi do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wykonanie zastępcze będzie stanowiło środek najbardziej efektywny i mniej dolegliwy dla zobowiązanego, a także uwzględniono pilną potrzebą wykonania obowiązku.
Obowiązek usunięcia odpadów został na skarżącą Spółkę nałożony kilka lat temu i pomimo upływu długiego okresu, nie podjęła ona żadnych czynności zmierzających do jego realizacji. Samo postępowanie administracyjne zmierzające do wyegzekwowania usunięcia odpadów prowadzone było od stycznia 2015 r. W dniu 2 marca 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy dotyczący wstrzymania użytkowania instalacji oraz usunięcia odpadów, a z uwagi na bezczynność Spółki zastosował grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30.000 zł, jednakże działania te nie przyniosły efektu. Spółka ani nie usunęła odpadów, ani nie uiściła grzywny. Kilkuletnie postępowanie egzekucyjne, mimo stopniowania wobec zobowiązanej Spółki środków egzekucyjnych nie doprowadziło do wykonania obowiązku usunięcia odpadów.
Tym samym, jeżeli grzywna w celu przymuszenia nie doprowadziła do wykonania decyzji administracyjnej, to organowi egzekucyjnemu nie pozostawało nic innego jak tylko zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Nakładanie kolejnej grzywny, która miałaby niejako skłonić Spółkę do wykonania obowiązku, w okolicznościach tej sprawy, jest zupełnie niecelowe. Efektywność egzekucji jest w stanie zapewnić w realiach niniejszej sprawy jedynie wykonanie zastępcze.
Organ zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie w przedmiocie zobowiązania skarżącej do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego (art. 128 § 2). Wysokość zaliczki organ wyliczył na podstawie cen rynkowych, zweryfikowanych w toku przeprowadzonego postępowania przetargowego w trybie przetargu nieograniczonego przeprowadzonego na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych. Wybrana została najkorzystniejsza i zarazem najtańsza oferta przewidująca cenę 111,78 zł/1Mg. W pozostałych złożonych ofertach proponowano ceny 269,92 zł/1Mg i 129 zł/1Mg. Organ nie miał natomiast obowiązku sporządzenia sformalizowanego kosztorysu. Wybrany sposób ustalenia wysokości kosztów wykonania zastępczego – przetarg nieograniczony przeprowadzony w oparciu o ustawę o zamówieniach publicznych – gwarantuje obiektywne ustalenie tych kosztów.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentacji przetargowej dowodzi, że Starosta w pierwszej kolejności wystąpił do Marszałka Województwa Mazowieckiego o kserokopię rocznego sprawozdania o wytwarzanych przez Spółkę odpadach, do Wojewódzkiego Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska o wskazanie, jaka ilość odpadów zalega na przedmiotowej działce. Na podstawie rozeznania cenowego z 2014 r. obejmującego odbiór, transport, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów oraz szacunkowej ilości odpadów, organ ustalił wartość zamówienia do przetargu nieograniczonego. Z wniosku przetargowego z dnia 21 września 2015 r. wynika, że wartość brutto zamówienia określono na kwotę 999.953,10 zł. Natomiast w wyniku przetargu wybrany został wykonawca i cenę brutto ustalono na 1.006.020 zł. Określenie wysokości zaliczki tytułem wykonania zastępczego ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu organu egzekucyjnego.
Organ zaś zgodnie z prawem, mając na względzie cel i istotę zastosowania przedmiotowego w sprawie środka egzekucyjnego, argumentował jego zastosowanie i w prawidłowej wysokości określił z wyraźnym wskazaniem kwoty kosztów wykonania zastępczego. Nie ma również żadnych prawnych przeszkód, aby kwota zaliczki obejmowała pełną kwotę przewidywanych kosztów wykonania zastępczego, którego koszt w tej sprawie jest znany.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w całości na skutek uznania, że zastosowany środek egzekucyjny wykonania zastępczego jest adekwatny, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy jest on zbyt uciążliwy dla Spółki, zaś uprzednio w toku postępowania egzekucyjnego nie wyczerpano środków mniej uciążliwych, tj. grzywny w celu przymuszenia (art. 119 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji); przy czym, w tym postępowaniu nie ma znaczenia wyczerpanie środków mniej uciążliwych w toku odrębnego postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie innej decyzji (decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 2014 r. o wstrzymaniu użytkowania instalacji); zastosowany przez organ egzekucyjny środek w postaci wykonania zastępczego jest najbardziej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, bardzo kosztownym i takim, którego kosztów Spółka nie jest w stanie ponieść;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. art. 128 § 1 pkt 2, § 1a i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w całości, na skutek uznania, że dopuszczalne jest określenie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego w sposób dowolny, tj. bez sporządzenia w tym celu kosztorysu, a także, że nie jest wadliwym działaniem organu niedokonanie precyzyjnych ustaleń (wyliczeń) w zakresie określenia kwoty zaliczki (jej wysokości) i wezwanie [...] sp. z o.o. do uiszczenia zaliczki w kwocie niemalże odpowiadającej całkowitej przybliżonej kwocie kosztów wykonania zastępczego, co pozostaje w sprzeczności z instytucją zaliczki, która nie może równoważyć świadczenia głównego;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie organ administracji nie podjął wszelkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia kwoty zaliczki i przyjął, że skarżąca zobowiązana jest do wpłacenia zaliczki w wysokości odpowiadającej pełnej kwocie kosztów wykonania zastępczego oraz nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, tj. organ nie wskazał z czego wywiódł wysokość zaliczki (jakimi przesłankami i okolicznościami kierował się przy ustalaniu wysokości zaliczki) na poczet kosztów wykonania zastępczego, do zapłaty której zobowiązał Spółkę [...] sp. z o.o., co oznacza, iż wysokość kwoty przedmiotowej zaliczki została określona przez organ dowolnie;
- 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wyroku i niewskazanie w nim wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie w jakim sąd uznał, że wykonanie zastępcze stanowi adekwatny środek egzekucyjny w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo iż nie wyczerpano środków mniej uciążliwych, tj. grzywny w celu przymuszenia, a nie ma znaczenia wyczerpanie takiego środka w toku odrębnego postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wykonanie innej decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z załączonego do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentu, tj.: raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na modernizacji działających instalacji do odzysku odpadów w zakresie kompostowania na działce nr [...] z maja 2012 r. na okoliczność tego, iż na działce skarżącej znajdowało się w momencie wydania postanowienia Starosty Płockiego o zastosowaniu wykonania zastępczego o połowę mniej odpadów niż określił Starosta Płocki w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym przeciwko Spółce, zawyżając znacząco koszty egzekucji, w tym wysokość zaliczki oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 4). Stwierdzić trzeba, że przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a skarżony wyrok uwzględnia je wszystkie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko i wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego w badanej sprawie brak było podstaw do uchylenia skarżonego postanowienia tj. podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzut 3). Organy egzekucyjne wprost wskazywały, że kwota zaliczki kosztów wykonania zastępczego została wyliczona w związku z rozstrzygnięciem przetargu na usunięcie odpadów (załadunek, transport, odzysk lub unieszkodliwienie) z terenów działki nr [...], a więc wyłonieniem podmiotu, który wykonana za zobowiązaną przedmiotowy obowiązek.
Sąd pierwszej instancji wyjaśniał przy tym za organami egzekucyjnymi, jakie kwoty uwzględniono przy powyższym wyliczeniu i w jaki sposób została określona ilość odpadów podlegających usunięciu (sprawozdanie o wytwarzaniu przez Spółkę odpadów). Nie miał przy tym znaczenia zamiar skarżącej polegający na modernizacji działających instalacji do odzysku odpadów w zakresie kompostowania, jak w tytule załączonego do rozpoznawanej skargi kasacyjnej raportu oddziaływania na środowisko. Samo sporządzenie raportu nie świadczy bowiem o zrealizowaniu inwestycji, zaś jak ustalono w toku niniejszego postępowania skarżącej cofnięto zezwolenie na przetwarzania odpadów. Z tych też względów Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie uwzględnił wniosku zawartego w rozpoznawanej kasacji o przeprowadzenie postępowania dowodowego z ww. raportu oddziaływania na środowisko.
Skarżący nie zdołał podważyć oceny Sądu pierwszej instancji, że podana przez organy egzekucyjne w kontrolowanym postanowieniu wysokość zaliczki znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z tych też przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. art. 128 § 1 pkt 2, § 1a i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzut 2). Trafnie przy tym zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, że nie ma żadnych prawnych przeszkód, aby kwota zaliczki obejmowała pełną kwotę przewidywanych kosztów wykonania zastępczego, które to koszty w niniejszej sprawie są znane.
Nie można było również dopatrzeć się w sprawie naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzut 1). Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował ocenę zaprezentowaną przez organy egzekucyjne, że jedynie wykonanie zastępcze może doprowadzić do realnego wykonania egzekwowanego w sprawie obowiązku, szczególnie uwzględniając fakt dotychczasowej długotrwałej bierności Spółki oraz to, że nałożona na nią w sprawie dotyczącej wstrzymania użytkowania instalacji grzywna w celu przymuszenia okazała się być bezskuteczna.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.