Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 941/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublina ze zgłoszeniem zamiaru wykonania ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. na działkach nr [...] i [...] od strony ul. [...] i od strony ul. [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Lublina, na podstawie art. 30 ust. 2, art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na zgłaszającego obowiązek uzyskania opinii Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, o możliwości lokalizacji ogrodzenia na działce nr [...] od strony ul. [...].
Następnie Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do zgłoszenia [...] Sp. z o.o. wykonania przedmiotowego ogrodzenia wskazując, że inwestor nie wypełnił w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 2012 r. [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 24 lipca 2012 r. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2012 r.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] września 2012r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania na podstawie art. 30 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 2 art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił sprzeciw w sprawie wykonania ogrodzenia na działce nr [...] od strony ul. [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie oraz utrzymał sprzeciw w sprawie wykonania ogrodzenia na działce nr [...] od strony ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, doręczenia inwestorowi postanowienia został zachowany. Organ wyjaśnił, że skoro zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę zostało doręczone organowi I instancji w dniu 16 kwietnia 2012 r., to termin do wniesienia sprzeciwu, a w przypadku wydania postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, upływał w dniu 16 maja 2012 r. Ponadto wskazał, że postanowienie do uzupełnienia zgłoszenia zostało wysłane w dniu 11 maja 2012 r., tj. 5 dni przed upływem 30 dni do wniesienia przez organ sprzeciwu.
Wobec tego, że inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił braków zgłoszenia, organ I instancji był zobligowany do wydania sprzeciwu. Dodatkowo organ podniósł, że postanowieniem Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 2012 r., nałożono na zgłaszającego obowiązek uzyskania opinii Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, o możliwości lokalizacji ogrodzenia na działce nr [...] od strony ul. [...]. Zasadność nałożenia tego obowiązku wynikała z dołączonej do akt decyzji Prezydenta Miast Lublina z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji budynku usługowego (przedszkola) wraz z infrastrukturą techniczną, zjazdami i urządzeniami i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...]. W pkt 3 lit. g/ ww. decyzji wskazano, że w zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić możliwość poszerzenia ul. [...] z wykorzystaniem działki nr [...], poprzez wykluczenie w jej obrębie realizacji obiektów kolidujących z urządzeniami pasa drogowego.
Natomiast w związku z tym, że zaskarżone postanowienie dotyczyło uzgodnienia z Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie lokalizacji ogrodzenia jedynie od strony ul. [...], to bezzasadne było wniesienie sprzeciwu, opartego na tym postanowieniu, do wykonania ogrodzenia działki nr [...] od strony ul. [...]
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2012 r. wniosła [...] Sp. z o.o. w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 941/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor zgłoszenia dokonał w dniu 16 kwietnia 2012 r. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego koniczne było wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy przed upływem 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia organ wydał postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. o uzupełnieniu braków formalnych zgłoszenia, a następnie wysłał je w dniu 11 maja 2012 r. (tj. 5 dni przed upływem terminu). Postanowienie to zostało inwestorowi doręczone po dwukrotnym awizowaniu w dniu 30 maja 2012 r.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy w tej kwestii prawidłowo uznał za niezasadny zarzut odwołującego i właściwie uzasadnił swoje stanowisko, mając na uwadze utrwalone orzecznictwo sądowe, że zachowanie terminu z art. 30 ust. 5 ustawy będzie zachowane wówczas, kiedy organ wyda i wyśle przed upływem 30 dni albo sprzeciw albo postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia.
Sąd wskazał, że słusznie organ wskazał, że do niniejszego zgłoszenia należy dołączyć opinię o możliwości lokalizacji ogrodzenia na działce nr 40/1 położonej przy ul. [...] w L. z zarządcą drogi, tj. Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie i w związku z tym wezwał inwestora do jej złożenia na podstawie art. 30 ust. 2 powyższej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem w sytuacji kiedy inwestor w zgłoszeniu nie określi – rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia (...), w zależności od potrzeb, odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami – nakłada w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, w określonym terminie, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Do przepisów odrębnych, o których mowa wyżej zalicza się m.in. przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 stycznia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. w L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego – art. 30 ust.2 i 5 Prawa budowlanego, przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzeciw organu administracji w stosunku do zgłoszenia skarżącej o zamiarze budowy ogrodzenia przy ul. [...] w L. był skuteczny, w sytuacji gdy postanowienie o zobowiązaniu skarżącej do uzupełnienia braków tego zgłoszenia zostało jej doręczone po upływie 30 dniowego terminu od zgłoszenia przez skarżącą zamiaru budowy ogrodzenia, jak również po całkowitym zakończeniu budowy ogrodzenia;
- 2) postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie rozstrzygnięcia o zarzucie skargi dotyczącym art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jak również przez pominięcie przy ocenie zarzutu skargi dotyczącego art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego podnoszonej przez skarżącą okoliczności zakończenia budowy przed doręczeniem jej postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie ulega wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej po dokonaniu zgłoszenia, ma prawo na mocy art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Na to postanowienie nie przysługuje zażalenie.
W przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie organ wnosi sprzeciw.
W takiej sytuacji kiedy zgłoszenie wymaga uzupełnienia, termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zaczyna swój bieg od daty wykonania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia albo od daty upływu terminu wyznaczonego przez organ do uzupełnienia zgłoszenia. W tym przypadku miał zastosowanie ten drugi termin, gdyż w świetle prawa, inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika kiedy dokonano zgłoszenia, kiedy wydano postanowienie i kiedy je wysłano do inwestora. Jednak inwestor odebrał postanowienie w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 30 maja 2012 r. po dwukrotnym awizowaniu przesyłki. To, że inwestor zaniechał odbierania przesyłek przez tak długi okres, nie może świadczyć o tym, że postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. nie zostało mu doręczone w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.
Organ administracji publicznej wydający akty administracyjne (postanowienia, decyzje), nie ma bowiem wpływu na to kiedy adresat odbierze przesyłkę. Skoro inwestor w tej sprawie, nie był zainteresowany odbiorem przesyłki z postanowieniem, nie może teraz twierdzić, że winę za to ponosi organ i że został naruszony przepis art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego.
Zachowanie inwestora w niniejszej sprawie (zaniechanie odbioru przesyłek od organu), świadczy dobitnie o tym, że nie może być przyjęte takie rozumienie przepisów art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w terminie tam określonym organ powinien wnieść sprzeciw oraz doręczyć decyzję o sprzeciwie inwestorowi. Jak widać na tym przykładzie, brak woli odebrania przesyłki przez inwestora, uniemożliwia taką wykładnię powyższego przepisu, gdyż tak rozumiejąc ten przepis, wniesienie sprzeciwu przez organ staje się niewykonalne.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości opowiada się za takim rozumieniem przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie i wysłać ją do strony tzn. nadać w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego i data stempla pocztowego stanowi potwierdzenie daty wniesienia sprzeciwu przez organ (wyroki NSA z: 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, Lexis.pl nr 3954624, 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, Lexis.pl nr 3036461, 18 października 2011 r., II OSK 1447/10, Lexis.pl nr 3069695, 28 lutego 2012 r., II OSK 2425/10, CBOSA). Odrębną kwestią jest czas ekspediowania przesyłki przez pocztę i to kiedy adresat zdecyduje się odebrać przesyłkę (umożliwi jej doręczenie), za co nie może ponosić odpowiedzialności organ.
Instytucja zgłoszenia podobnie jak wniesienie sprzeciwu przez organ są to instytucje prawa materialnego i taki też charakter ma termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują powyższych spraw, nie można więc w oparciu o przepisy Kodeksu dokonywać tak wykładni przepisów prawa materialnego, aby uczynić je niewykonalnymi w praktyce, uzależniając ich skuteczność od woli strony (wyrok NSA z 11 lipca 2014 r., II OSK 299/13, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 1095/13).
Wniesienie sprzeciwu przez organ należy utożsamiać z wydaniem przez organ decyzji o sprzeciwie, a potwierdzeniem daty wydania decyzji w terminie, jest data wysłania (nadania na poczcie) przesyłki.
Należy zauważyć, że instytucja zgłoszenia w prawie budowlanym jest specyficzną formą zezwolenia na wykonywanie niektórych budów i robót budowlanych, bez wymogu wydania stosownego pozwolenia – decyzji. Dlatego też w interesie dokonującego zgłoszenia, nie leży otrzymanie decyzji i jej odebranie, gdyż przesyłka od organu może tylko oznaczać, że organ wydał postanowienie na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego lub decyzję o sprzeciwie, co niewątpliwie komplikuje pierwotne zamierzenia inwestora.
Nie można jednak skuteczności wniesienia sprzeciwu przez organ uzależniać od tego, kiedy strona (inwestor) zdecyduje się odebrać decyzję o sprzeciwie.
Fakt zakończenia budowy ogrodzenia przed doręczeniem stronie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia, co podnosi się w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie mógł mieć wpływu na zaskarżone orzeczenie. Jak wynika bowiem z wcześniejszych rozważań, to że skarżąca odebrała postanowienie dopiero 30 maja 2012 r., to nie wynikało z naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa przez organ, ale z woli strony i konsekwencje tego ponosi strona, a nie organ.
Działania inwestora metodą faktów dokonanych, nie mogą liczyć na usprawiedliwienie w świetle przepisów, których naruszenie zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej. Dokonanie zgłoszenia, nie oznacza jego automatyczne przyjęcie przez organ i zakończenie sprawy, czego powinien mieć świadomość inwestor.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.