Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 657/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę P. [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. [...] z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o "zarządzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych prawem".
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Na podstawie art. "174 pkt 1" p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zgromadzenie oraz rozważenie materiału dowodowego w sprawie, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
- 2. Obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 32-35 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane, poprzez nie wypełnienie obowiązków formalnych wymaganych przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę;
- 3. Obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo iż bezspornym jest, że rozpoczęto już roboty budowlane z naruszeniem art. 28 ust. 1 ww. ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że w dniu 5 lutego 2014 r. P. [...] sp. z o.o. uzyskało pozwolenie na budowę "Z. [...] dla Miasta [...] i powiatu [...], inwestycja na działkach nr ewid.: [...] obręb P. gm. S.". W wyniku procedury odwoławczej zastosowanej przez P. [...] oraz Stowarzyszenie [...], Wojewoda [...] w dniu [...] maja 2015 r. uchylił powyższe pozwolenie. Następnie P. [...] odwołało się od tego orzeczenia i dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r. uzyskało decyzję Wojewody [...] znak: [...], która pozwoliła na budowę Z. w P. W okresie przed dniem 3 grudnia 2015 r. pomimo braku prawomocnej decyzji na przedmiotowej inwestycji wykonywano prace budowlane w znacznym rozmiarze (wykonanie ponad 80% inwestycji), co zostało potwierdzone w następujących dokumentach:
- 1. Piśmie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju A. Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], z którego wynika, że zaawansowanie finansowe projektu wyniosło na dzień 24 marca 2014 r. 64 mln zł czyli 33 % wydatków kwalifikowanych.
- 2. Artykule, który ukazał się pod koniec 2015 r. na łamach [...] czasopisma [...], w którym sam Prezes P. [...] przyznał, że roboty budowlane zostały wykonane w ok. 80 %.
Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie z informacjami przekazanymi przez P. [...] sp. z o.o. (a potwierdzonymi przez WIOŚ [...] oraz Urząd Marszałkowski Województwa [...]) Z. [...] (Etap 0) funkcjonuje już od II półrocza 2012 r., pomimo iż w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz prawa do użytkowania. Dokonano jedynie "Zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę" polegającego na budowie tymczasowych obiektów budowlanych, które są przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, czego również nie dokonano w określonym terminie. Zarzuciła także, że podczas rozpatrywania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonano jedynie częściowej analizy przedmiotowego pozwolenia na budowę Z. w P. (od momentu wydania zmiany pozwolenia z dnia [...] maja 2016 r.), przez co nie odniesiono się w ogóle do ewidentnych naruszeń przepisów w podstawowej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. - przedmiotowa zmiana stanowi integralną część tego pozwolenia.
Strona stwierdziła, że bezspornym jest, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę rozpoczęto już roboty budowlane z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym przy wydawaniu przedmiotowej decyzji doszło przede wszystkim do naruszenie art. 32 ust. 4a ww. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie (w zasadzie identyczna jak skarga do Sądu wojewódzkiego) została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania, choć skarżący kasacyjnie podał jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako podstawę prawną i to dodatkowo wadliwie, albowiem podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) przypisał do naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji.
Redagując zatem zarzuty strona winna wskazać na określony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z określoną normą prawną, która w jej ocenie została naruszona. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na decyzję organu architektoniczno-budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z ich niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone.
Zauważyć również trzeba, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (zob. postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). Powierzenie sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi opiera się na założeniu, iż zapewni to skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów.
Po pierwsze, wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła w czym upatruje nieprawidłowe zgromadzenie oraz rozważenie materiału dowodowego w sprawie (punkt 1 skargi kasacyjnej). Można się jedynie domyślać, analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej, co nie powinno być zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ma to związek z nie odniesieniem się "w ogóle do ewidentnych naruszeń przepisów w podstawowej decyzji z dnia [...].02.2014 r. – przedmiotowa zmiana stanowi integralną część tego pozwolenia", jak również z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącej bezspornym jest, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę rozpoczęto już roboty budowlane z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznaje stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie ani organ nie był władny do dokonywania oceny, czy zachodziła podstawa do wydania wcześniejszej decyzji, ani też obecnie skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutów dotyczących prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Organ w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę, a tylko to postępowanie było kontrolowane przez Sąd I instancji, nie ocenia całości zamierzenia inwestycyjnego ale tylko tę jego część, która ma być zmieniona w stosunku do poprzedniej. Na uwagę zasługuje również fakt, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakich to ewidentnych naruszeń dopuścił się organ wydając decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., co dodatkowo zwalnia Sąd od odniesienia się powyższej kwestii.
Niewadliwie podniósł również Sąd I instancji, że jeśli chodzi o rozpoczęcie robót budowlanych pod kątem wynikającego z art. 28 ustawy Prawo budowlane zakazu rozpoczęcia tych robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane istotne jest tylko to, aby przed uzyskaniem decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę inwestor nie rozpoczął prac nie przewidzianych w poprzednim, zatwierdzonym ostateczną decyzją projekcie budowlanym. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ w tej sprawie, spośród obiektów budowlanych objętych decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę, przy części tych obiektów w ogóle nie rozpoczęto żadnych robót, natomiast roboty budowlane przy pozostałych obiektach zostały wykonane zgodnie z poprzednim projektem budowlanym, zatwierdzonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Tak więc w dacie wydawania zaskarżonej obecnie decyzji nie zostały wykonane żadne roboty budowlane, które nie byłyby objęte wcześniejszą ostateczną decyzją z [...] lutego 2014 r., zatwierdzającą poprzedni projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, i roboty te zostały wykonane zgodnie z poprzednim projektem budowlanym.
Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty związane z rozpoczęciem robót budowlanych dotyczą wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., o czym świadczy powoływanie się przez stronę na stan zawansowania robót w 2014 i 2015 r. Nawet gdyby uznać, że zarzuty związane z rozpoczęciem robót budowlanych dotyczą obecnie kontrolowanej decyzji, to zauważyć należy, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności. Z jednej strony mamy oświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], wydane po przeprowadzeniu kontroli będącego w budowie Z. [...], z drugiej gołosłowne stwierdzenie skarżącej kasacyjnie. Dlatego też zawarty w skardze kasacyjnej (punkt 3) zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane należy uznać za nieuzasadniony.
Po drugie, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego (punkt 2 skargi kasacyjnej), tj. naruszenia art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, poprzez nie wypełnienie obowiązków formalnych przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, wnosząca skargę kasacyjną nie sprecyzowała, czy chodzi o błędną wykładnię ww. przepisów, czy też ich niewłaściwe zastosowanie. Ponadto, stwierdzić należy, że ww. przepisy są przepisami o złożonej budowie i składają się z ustępów i punktów. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła formułując zarzut w tym przedmiocie, które to obowiązki formalne nie zostały przez organ wypełnione, próżno jest tego także poszukiwać analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej. Powyższe natomiast skutkuje, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zwolniony od odniesienia się do tak zredagowanego zarzutu.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.