Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1206/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.N. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Raszków z dnia 30 stycznia 2014 r., nr XXXIII/252/2014, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Rady Gminy i Miasta Raszków na rzecz skarżącej kwotę 557,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałą Rada Gminy i Miasta Raszków uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Gminy i Miasta Raszków dla części obszaru wsi [...] działki nr [...], w części działki nr [...].
W skardze na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła naruszenie:
1/ art. 2 ust.1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.), zwanej dalej ustawą o nawozach, 2/ art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., 3/ art. 140 k.c. w zw. z art. 20, art. 21 i art. 64 § 3 Konstytucji RP.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości względnie w zakresie § 15 ust. 2.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. W uchwale tej zostało przyjęte, że tereny oznaczone symbolem 2-RU przeznacza się pod: obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodowych i leśnych, uprawy rolne, i ogrodnicze (w tym szklarnie) usługi komercyjne, obiekty związane z funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, nieuciążliwe przetwórstwo produktów rolnych, stawy i stawy hodowlane, fermy drobiu. Jednocześnie w § 15 ust. 2 wskazano, że na obszarze tym zakazuje się lokalizowania ferm zwierząt futerkowych.
W ocenie skarżącej Rada Gminy i Miasta Raszków nie przedstawiła żadnych argumentów, z których by wynikało, że ów zakaz jest uzasadniony. Zdaniem skarżącej stanowisko organu nie jest przekonujące, gdyż nieaktualny jest już podstawowy argument gminy dotyczący tego, że z ustawy o nawozach wynika, że odchody zwierząt futerkowych nie są kwalifikowane jako naturalne. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o nawozach, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014 r., poz. 29), obowiązującym od dnia 24 stycznia 2014 r. (a więc już przed podjęciem uchwały) wynika bowiem, że odchody futerkowych stanowią nawóz naturalny.
W odpowiedzi na skargę podkreślono, że biorąc pod uwagę możliwą dopuszczalną zgodnie z przepisami odrębnymi wielkość i zagrożenia wynikające z lokalizacji fermy zwierząt futerkowych, to gmina posiadająca władztwo planistyczne i określa w wyniku konsultacji społecznych oraz zgłaszanych potrzeb mieszkańców, uwzględniając zasadę zrównoważonego rozwoju, kierunki zagospodarowania poszczególnych obszarów w planach miejscowych. Dopuszczenie lokalizacji ferm zwierząt futerkowych, w przeciwieństwie do ferm drobiu, nie będzie nawiązywać do istniejącego zagospodarowania i będzie obciążać środowisko, poprzez znaczną kumulację dużej ilości sztuk zwierząt.
Dodatkowo zwierzęta futerkowe są w przeważającej części drapieżnikami, a więc w przypadku opuszczenia przez nie fermy, możliwe jest wpływanie na sąsiednie hodowle (istniejąca ferma drobiu jak również pobliskie gospodarstwa rolne). W związku z powyższym lokalizację hodowli zwierząt futerkowych należy w pełni zanalizować pod kątem sąsiedztwa. Mając na uwadze, iż w sąsiedztwie występują tereny rolne, lub wspierające rolnictwo, uzupełnione przez tereny z funkcją mieszkaniową, lokalizacja ferm zwierząt futerkowych zdaniem organu nie jest dopuszczalna na obszarze objętym planem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji uznał, że spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały stwierdził, że organ dochował procedury planistycznej.
Z kolei dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, że rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, Sąd zauważył, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.
W odniesieniu do § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumentacja skarżącej na rzecz tezy, iż organ nadużył władztwa planistycznego wprowadzając zakaz prowadzenia ferm norek w oparciu o zasadę proporcjonalności zasługuje na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że zasadniczą przesłanką, na której organ oparł zapis § 15 ust.2 zaskarżonej uchwały było przyjęcie, że odchody zwierząt futerkowych stanowią odpady. Stanowisko to oparto na zapisie art. 2 ust.1 pkt 4 lit. b) ustawy o nawozach. Argument dotyczący tego, że z ustawy o nawozach wynika, że odchody zwierząt futerkowych nie są kwalifikowane jako naturalne - jest nieaktualny. Z treści bowiem art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o nawozach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 stycznia 2014 r. (a więc już przed podjęciem uchwały) wynika, że odchody zwierząt futerkowych stanowią nawóz naturalny. Z dniem 24 stycznia 2014 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz niektórych innych ustaw, która do nawozów "naturalnych" (poprzez wyeliminowanie z katalogu negatywnego), zaliczyła właśnie odchody zwierząt. Organ uchwalający oparł się jednak wadliwie na brzmieniu tego przepisu sprzed noweli.
Zdaniem Sądu przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych wspomnianą nowelą odchody zwierząt futerkowych stanowią nawóz naturalny, a nie odpady jak to błędnie przyjął organ (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Odpada więc część założeń przyjętych w uzasadnieniu do uchwały.
Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji, zgodnie z art. 2 ust. pkt 1 lit. i) ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz.921 ze zm.), zwierzęta futerkowe stanowią zwierzęta gospodarskie, co oznacza iż brak jest niezgodności ze studium dopuszczającym na obszarze 2 RU tereny obsługi gospodarstw hodowlanych. W § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że na istotnym dla sprawy obszarze dopuszczalne są m.in. uprawy rolne i ogrodnicze, stawy hodowlane. Plan dopuszcza również funkcjonowanie ferm drobiu. W kontekście tego wadliwy jest zdaniem Sądu pogląd organu, że dopuszczenie lokalizacji ferm zwierząt futerkowych nie będzie nawiązywać do istniejącego już zagospodarowania. Twierdzenie organu, że zwierzęta futerkowe w przeważającej mierze są drapieżnikami i w przypadku opuszczenia przez nie fermy mogą stanowić zagrożenie dla pobliskich ferm drobiu i gospodarstw rolnych jest argumentem li tylko o charakterze faktycznym, a nie prawnym.
Nie można więc na nim opierać zapisów prawa miejscowego zmierzających do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Dodatkowo Sąd zauważył, że w interesie skarżącej - w razie powstania fermy - będzie zastosowanie rozwiązań technicznych uniemożliwiających ucieczkę zwierzętom futerkowym z fermy. Wadliwe zabezpieczenia w tym zakresie generowałyby straty skarżącej i powstanie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych ze strony podmiotów trzecich.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy i Miasta Raszków, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione i błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono się naruszenia zasad jego sporządzania, a w szczególności wprowadzono nieuzasadnione ograniczenie naruszające zasadę proporcjonalności.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od B.N. na rzecz Rady Gminy i Miasta Raszków kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.N. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W pełni podzieliła rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota sporu, w świetle sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że przedstawiony przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut jest obarczony wadą formalną. Skarga kasacyjna będąc sformalizowanym środkiem prawnym dla swojej skuteczności wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów, ale także precyzyjnego określenia przejawów tego naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie wskazując przy tym, czy naruszenie tego przepisu polegało na błędnej jego wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu. W tej sytuacji, dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu, nie sposób przyjąć, że został on naruszony.
Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części było: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego;
2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawiał zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywoływała dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały dawało w tym przypadku każde naruszenie prawa (nie tylko istotne).
Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych. Zaznaczyć należy, że organ decydując o rozwiązaniach planistycznych musi wyważyć interes publiczny i interesy obywateli, pozostające ze sobą w kolizji. Każde więc wyznaczenie w planie ograniczeń wykonywania prawa własności musi być konkretnie i wiarygodnie uzasadnione.
Gmina nie może bowiem swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie. Przekroczenie przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Dokonując zatem w świetle powyższych uwag rozważań co do uprawnienia gminy do wprowadzenia w zaskarżonym planie całkowitego zakazu lokalizowania ferm zwierząt futerkowych na terenach, które zasadniczo są terenami rolniczymi, stwierdzić przyjdzie, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał tego rodzaju ustalenia planu za naruszające zasady jego sporządzania. W szczególności za zasadne należy uznać rozważania Sądu Wojewódzkiego w kwestii braku normatywnych i racjonalnych podstaw do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń w kontekście dopuszczalnego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 2 RU. Oczywistym przy tym jest, że zwierzęta futerkowe są zwierzętami gospodarskimi, zaś kwestia zaliczania odchodów zwierząt futerkowych do odpadów stała się nieaktualna z uwagi na zmianę stanu prawnego.
Dodatkowo wskazać przyjdzie na tę część rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zaskarżonej uchwały, która odnosi się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W rozstrzygnięciu tym wskazano m.in., że dopiero fermy posiadające nie mniej niż 60 DPJ (dużych jednostek przeliczeniowych) zaliczane są do tego rodzaju przedsięwzięć. W przypadku zwierząt futerkowych stanowi to od kilkuset do nawet 16000 sztuk i nie wymaga dodatkowego postępowania z zakresu ochrony środowiska. Z rozstrzygnięcia tego wynika zatem, że zamiarem organu planistycznego było bardziej restrykcyjne podejście do zagadnień związanych z ochroną środowiska, aniżeli wynikałoby to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Tymi przepisami są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 71), wydanego na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.).
Kwestie dotyczące zaliczenia przedsięwzięć związanych z chowem lub hodowlą m.in. zwierząt futerkowych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w § 2 pkt 51 oraz w § 3 pkt 102 i 103 tego rozporządzenia. Próba zaostrzenia tych wskaźników przez organ planistyczny w uzasadnieniu do podjętego rozstrzygnięcia dodatkowo przemawia za zasadnością stanowiska Sądu pierwszej instancji, że doszło do nieuprawnionego przekroczenia władztwa planistycznego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.