Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2008 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1767/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 roku znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] listopada 1979 roku nr [...] zezwalającej M. G. na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] we wsi R., gmina N. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku znak [...] Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu wniosku E. W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] listopada 1979 roku nr [...] zezwalającej M. G. na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] we wsi R., gmina N. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji stwierdził, że w sprawie brak jest przesłanek zawartych w art. 156 § pkt 2 K.p.a., mogącego stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestionowana decyzja zastała wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, a inwestor działał w sposób nienaruszający prawa i zgodnie z otrzymaną decyzją. Organ stwierdził także, że E. W. nie może podnosić, że budynek mieszkalny został wzniesiony w strefie ochronnej ustanowionej wokół jego warsztatu, gdyż strefa ta obejmuje część posesji sąsiadów, którzy nie wyrazili zgody na jej utworzenie.
Odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł E. W., podnosząc że kwestionowane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jest wadliwe z uwagi na umiejscowienie przedmiotowego budynku w strefie ochronnej wokół jego warsztatu. Strefa ta został ustanowiona przez Państwowego Inspektora Sanitarnego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną wadą powodującą jej nieważność. Inwestor przed jej uzyskaniem wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością oraz przedstawił plan realizacyjny zagospodarowania działki. Ponadto organ wskazał, że opinia sanitarna dotycząca strefy ochrony została wydana na potrzeby innego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jego warsztatu i nie może ograniczać wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości znajdujących w sąsiedztwie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. W., żądając jej uchylenia.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w przedmiotowej sprawie nie istniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze podniesiono także, że w dniu [...] października 1977 roku Państwowy Inspektor Sanitarny w P. wydał opinię sanitarną, z której jednoznacznie wynikało, że wokół warsztatu wulkanizacyjnego skarżącego należy zaprojektować strefę ochrony sanitarnej o promieniu 50 m.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 28 marca 2008 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1767/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej, również w zakresie skutków społeczno-gospodarczych jakie dana decyzja administracyjna wywołuje.
Zdaniem Sądu kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w momencie jej wydawania przepisami prawa budowlanego. Budynek został posadowiony na obszarze przeznaczonym do zabudowy zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestor działał w sposób nienaruszający prawa oraz zgodny z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Sad wskazał także, że strefa ochronna wytyczona wokół warsztatu skarżącego obejmowała część nieruchomości sąsiadów, pomimo tego skarżący nie posiadał zgody sąsiadów na ustanowienie takiej strefy. Sąd uznał, że opinia sanitarna wydana w sprawie była w istocie postulatem, a nie aktem organu administracyjnego tworzącym uprawnienia i obowiązki dla stron postępowania w którym została wydana i osób trzecich. Nadanie jej innej mocy niż postulatu powodowałoby zmianę ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenia sąsiednich działek. Takie działanie byłoby, zdaniem sądu, niedopuszczalną ingerencją nieuprawnionego organu w prawo własności.
Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z naruszeniem strefy ochronnej, są bezzasadne.
Podzielił stanowisko organów, że brak jest w sprawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mogących być podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Od powyższego wyroku E. W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), obowiązującej w czasie wydawania decyzji objętych niniejszym postępowaniem oraz art. 158 § 2 K.p.a. w zakresie niemożności stwierdzenia nieważności decyzji, oraz art. 7, 8 i 9 K.p.a., a także art. 2, 21 i 22 Konstytucji RP - poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, naruszenie własności prywatnej i zasad praworządności.
W skardze podniesiono, że zgodnie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, obowiązującej w czasie wydawania decyzji zezwalającej M. G. na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] we wsi R., obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający m.in.: bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, niezbędne warunki zdrowotne, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Zdaniem skarżącego wydana decyzja narusza cytowany przepis, w związku z wzniesieniem budynków w zbyt małej odległości od warsztatu skarżącego oraz użyciem do ich budowy azbestu. W 50. m sferze ochronnej nie mogą się znajdować się budynki mieszkalne, obiekty użyteczności publicznej, zakłady i magazyny przemysłu spożywczego.
W skardze wskazano również, że w przypadku niemożności stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 K.p.a., w organy mogły wydać decyzje na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Skarżący zyskałby w takiej sytuacji prawo do dochodzenia odszkodowania za ingerencję w prawo do prowadzenia działalności gospodarczej.
Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego nie można uznać za postulat, skoro została wydana na potrzeby wydania decyzji dla skarżącego. Decyzja ta był konieczna do uzyskania zgody na wskazaną lokalizację planowanej inwestycji, a organ wydający zezwolenie na te inwestycję nie wymagał od Skarżącego uzyskania zgody sąsiadów.
Skarżący podkreślił także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów odnośnie wadliwości wydanych w toku postępowania i zaskarżonych decyzji
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, a tym samym uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1–3 ustawy p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do ustosunkowania się do wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt. 1-6 kpa
Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte został o przesłankę z pkt 2 tej normy tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie wyrażono wielokrotnie pogląd że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195).
Z kolei okoliczność, iż przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanek zostały spełnione. Nie jest natomiast dopuszczalne, a tego faktycznie oczekuje strona skarżąca, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, tak jakby miało nastąpić wydanie decyzji w tzw. trybie zwykłym.
Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy N. z dnia [...] listopada 1979 r. w przedmiocie zezwolenia M. G. na budowę budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] we wsi R. Jak wykazało postępowanie zarówno przed organami administracji, jak i przed Sądem I instancji, przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w momencie jej wydawania przepisami prawa budowlanego. Budynek mieszkalny M. G. został posadowiony na obszarze przeznaczonym do zabudowy zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor działał w sposób nienaruszający prawa oraz zgodny z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym niemożliwym było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy N. z dnia [...] listopada 1979 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika iż chodzi o pkt 1, 2, 3 i 6) podnieść należy, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku był akt wydany w ramach postępowania nadzorczego. Obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie oceny prawidłowości działania i orzekania organu administracji publicznej, wydającego decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd wojewódzki nie badał w tej sytuacji legalności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy N. z dnia [...] listopada 1979 r. w przedmiocie zezwolenia M. G. na budowę budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] we wsi R. Tymczasem wyżej wskazany zarzut skargi kasacyjnej tak naprawdę skierowany jest przeciwko aktowi, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Został on zatem wymierzony w działanie organu wydającego zezwolenie na budowę budynku mieszkalnego, a nie w ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kontrolującego rozstrzygnięcie organu badającego, czy w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. wystąpiła przesłanka skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, określona w jednym z punktów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak sformułowany zarzut należy więc uznać za błędny.
Sąd pierwszej instancji nie mógł również naruszyć powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. bowiem ich nie stosował. Nadto, aby zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mógł podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisy te winny być powiązane z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Za niezasadne uznać należy także zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, 21 i 22 Konstytucji RP. Przywołane przez stronę przepisy ustawy zasadniczej zawierają bowiem taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wskazane przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji, a nie praw. Spełniają zatem rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalonych ustawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.