Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1169/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki placu manewrowego wykonanego z kostki betonowej i płyt eko oraz linii oświetleniowej służącej do obsługi placu, zrealizowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] przy ul. [...] w m. Z., gm. L., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: niezastosowaniu dyspozycji tego przepisu w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca dokonała jedynie utwardzenia powierzchni gruntu, który pełni funkcję służebną jako plac postojowy wobec budynku usytuowanego na działce sąsiedniej, o czym świadczy w oczywisty sposób m.in. brak ogrodzenia pomiędzy działkami, a nie budowy placu składowego czy też placu manewrowego,
- - art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, nawet przy przyjęciu jako prawidłowej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, kwestionowanej przez skarżącego w punkcie powyżej oraz przy uwzględnieniu własnego ustalenia Sądu, że na działkach brak jest jakiejkolwiek zabudowy, a utwardzenie nie pełni roli służebnej wobec takiego budynku, w sytuacji gdy wykonany plac postojowy pełni rolę służebną wobec budynku na sąsiedniej działce. Sąd niezasadnie przyjął, że plac składowy obejmuje całość działki i pozostawił w obrocie prawnym decyzję nakazującą rozbiórkę całej utwardzonej powierzchni działki, podczas gdy w tej sytuacji uzasadnionym byłaby jedynie rozbiórka jej części analogicznie jak zostało to rozstrzygnięte w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1168/19, dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działki,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie błędnej oceny prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w szczególności art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący miał zamiar dokonać budowy obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, tj. placu manewrowego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu, że część utwardzonej powierzchni gruntu stanowi typowe urządzenie budowlane, bowiem pełni rolę służebną do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej i jest konieczna dla prawidłowego funkcjonowania już istniejącego obiektu oraz zapewniająca możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem; pośród takich urządzeń enumeratywnie wymienione zostały w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego takie urządzenia jak przejazdy, ogrodzenia czy place postojowe.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed sądem pierwszej oraz drugiej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie nie zostało przeprowadzone wystarczające postępowanie dowodowe. Ze wskazanych w uzasadnieniu wyroku dowodów nie sposób bowiem wyciągnąć jednoznacznych wniosków o wykorzystywaniu przedmiotowego terenu jako placu manewrowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako wysoce sformalizowany środek zaskarżenia musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na błędy konstrukcyjne, którymi obarczony jest wniesiony środek zaskarżenia.
Pierwsze dwa zarzuty kasacyjne podniesione przez skarżącą dotyczą naruszenia art. 29 art. ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego (bez wskazania daty tej ustawy ani jej publikacji) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W świetle brzmienia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obejmują zatem naruszenie prawa materialnego. Jednakże prawidłowe sformułowanie zarzutu polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu tych przepisów Prawa budowlanego lub ich błędnej wykładni, powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego w pierwszej kolejności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami Prawa budowlanego. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem norm prawa materialnego, a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organy administracji.
NSA dostrzega, że skarżąca co prawda powołała, w kolejnym zarzucie kasacyjnym, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zarzucając błędną ocenę prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jednak nie powiązała go z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, lecz z naruszeniem "w szczególności art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego".
Zarzut ten, podobnie jak dwa poprzednie, dotyczące naruszenia 29 art. ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego został sformułowany jednak w taki sposób, że naruszenia przepisów prawa materialnego strona dopatruje się w błędnym ustaleniu Sądu wojewódzkiego, iż zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał dokonanie utwardzenia powierzchni gruntu pełniącego jedynie funkcję służebną jako plac postojowy wobec budynku usytuowanego na działce sąsiedniej, a także niezasadnym przyjęciu, że skarżąca w ogóle miała zamiar dokonać budowy obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, tj. placu manewrowego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę.
Niewątpliwie ustalenia Sądu wojewódzkiego prowadzące do stwierdzenia, że wykonanie przez skarżącą prac związanych z utwardzeniem działek nr ew. [...],[...],[...] kostką brukową i płytami eko stanowiło plac manewrowy, są elementem stanu faktycznego. Jeżeli skarżąca kasacyjnie chciała podważyć te okoliczności, to winna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać stosowne przepisy postępowania (w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego) i wykazać wpływ ich naruszenia na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć kwestionowaniu oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie.
Wobec braku skutecznego zakwestionowania skargą kasacyjną stanu faktycznego przyjętego przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest w niniejszej sprawie nim związany.
Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach [...] lutego 2018r., [...] lipca 2018 r., [...] września 2018 r., [...] października 2018 r. ustalono, że na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w Z prowadzono roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu docelowo pod kostką budowlaną z przeznaczeniem na plac manewrowy dla samochodów dostawczych ciężarowych lub dla wózków załadunkowych. Utwardzony plan były następnie użytkowany jako miejsca postojowe dla samochodów osobowych (wyznaczono 15 miejsc postojowych) oraz wykonano słupy oświetleniowe.
Niewątpliwie roboty te wykonano bez zgłoszenia, czy też uzyskania pozwolenia właściwego organu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Praw budowlanego roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 które wskazują m.in. katalog robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia budowy. Przepisy Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 5) pozwalają na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, bez uzyskiwania pozwolenia na budowę. Powołana ustawa nie zawiera pojęcia, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", jednak w orzecznictwie wskazuje się, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich, jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 23/20).
Zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla zamierzenia wymienionego w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego nie będzie zatem obejmowało robót budowlanych realizowanych w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, a taki właśnie charakter należało przypisać utwardzeniu terenu w celu stworzenia placu manewrowego dla samochodów dostawczych ciężarowych lub dla wózków załadunkowych.
Samodzielny charakter budowy tego placu jako budowli, niepozwalający sprowadzać jej do formy "utwardzenia powierzchni gruntu", potwierdza również budowa odwodnienia wraz z separatorem oraz wykonanie oświetlenia tego terenu (10 słupów oświetleniowych stalowych o wysokości 6m). Sam fakt braku ogrodzenia pomiędzy działkami nie jest okolicznością decydującą o braku funkcjonalnej odrębności tego zamierzenia budowlanego. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że zarówno z protokołów licznych kontroli oraz załączonej do nich dokumentacji fotograficznej oświadczeń świadków oraz inwestora wynika, że plac wraz z linią oświetleniową objęty nakazem rozbiórki powstał w związku z prowadzoną na działkach nr ewid. [...],[...][...][...],[...] i [...] działalnością produkcyjną - do parkowania samochodów podczas załadunku i rozładunku towarów.
Skarżąca kasacyjnie zupełnie pomija, że zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki, a podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił m.in. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje organ nadzoru budowlanego wydanie decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie został w ogóle podniesiony. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała wobec tego nałożonego na nią obowiązku. Próbowała jedynie wykazać, że zrealizowane przez nią zamierzenie polegające na utwardzeniu ww. działek nie podlegało reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy też czynności zgłoszenia robót właściwemu organowi.
Zauważyć należy, że sąd wojewódzki szczegółowo wyjaśnił, że wyjątek od tej zasady określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wprowadza ust. 2 tego przepisu. Regulacja ta wskazuje, m.in. że jeżeli budowa, jest zgodna w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to wówczas stosuje się tryb legalizacji.
Na co zwrócił uwagę również Sąd I instancji, a co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, wymienione działki objęte są zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy L. z dnia 22 grudnia 2005 r. nr L/274/2005), który co do zasady nie dopuszcza w tym terenie realizowania zabudowy związanej z działalnością produkcyjną. Ponadto, jak zauważył Sąd wojewódzki, § 45 ust. 3 pkt 5 planu wyznacza maksymalny wskaźnik powierzchni utwardzonej na analizowanym terenie w wysokości 10%, zatem wykonane utwardzenie terenu (50%) w sposób znaczny przekracza dopuszczalną wielkość. Wobec tego orzeczony nakaz rozbiórki wiązał się nie tylko z dokonaniem samowoli budowlanej polegającej na utwardzeniu planu bez uzyskania decyzji na budowę, ale również na wykonaniu tej inwestycji w sposób niezgodny z przepisami aktu prawa miejscowego.
Za uwzględnieniem skargi kasacyjnej nie mógł przemawiać również ostatni z podniesionych zarzutów, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy. Sąd na jego podstawie uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należy wskazać konkretne przepisy którym uchybił organ, a którego to uchybienia nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, a także przekonująco wywieść, że uchybienia przepisów były tego rodzaju, że - nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych - mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2668/18).
Zarzut ten również, podobnie jak pozostałe zarzuty, stanowił próbę zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego przez Sąd. Nie mógł jednak znaleźć akceptacji ponieważ, co już wyżej wskazano, nie został powiązany z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała przy tym, w jaki sposób naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Została przy tym rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z [...] stycznia 2023 r. (k. 120).