Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1113/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. M. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, z dnia [...] nr [...], uchylającą w części dotyczącej terminu i orzekającą wykonanie nałożonego obowiązku w terminie do dnia 15 września 2005 r., w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., z dnia 11 maja 2005 r., nr [...], nakazującą J. M. wykonanie w terminie do 15 czerwca 2005 r. czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych bez pozwolenia właściwego organu robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części korytarza na łazienkę w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości, przy ulicy M. w N., do stanu zgodnego z prawem.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia 11 maja 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 71 ust.3 i art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207. poz.2016 ze zm.) oraz art. 2 ust.2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888), nakazał J. M. wykonanie następujących czynności: opracowanie projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, przedłożenie protokołów badań i sprawdzeń, przedłożenie oświadczenia uprawnionej osoby, że roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania terenem na cele zrealizowanej inwestycji. Nawiązując do oględzin z dnia 27 kwietnia 2005 r. organ stwierdził, że J. M., nie posiadając pozwolenia, około siedmiu lat temu wykonała roboty budowlane związane z przystosowaniem części korytarza na łazienkę.
Wykonała ściany działowe oddzielające pomieszczenie łazienki od pozostałej części korytarza, posadzki z płytek terakoty oraz wyłożyła ściany pomieszczenia płytkami glazury. Do pomieszczenia łazienki doprowadzono instalację wodociągową i kanalizacyjną
W odwołaniu J. M. podniosła, że jedynie przesunęła drzwi istniejącej od lat międzywojennych ubikacji. Po uzyskaniu dodatkowej powierzchni przeniosła umywalkę, podłączyła pralkę automatyczną i zamontowała brodzik.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji. Dotyczy to zarówno kwalifikacji zachowania skarżącej jako samowolnej zmiany sposobu użytkowania, jak i procedury doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zauważył, że objęty przebudową korytarz nadal stanowi współwłasność, pomimo przyznania skarżącej prawa do wyłącznego korzystania z niego. Należy zatem uzyskać zgodę współwłaścicieli na przebudowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wykonane roboty określiła jako remont istniejącej ubikacji. Powiększenie tego pomieszczenia polegało na demontażu płyty ze sklejki i nieznacznym przesunięciu drzwi wejściowych. Zdaniem skarżącej nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Nadto, na wykonanie robót nie musiała uzyskać zgody pozostałych współwłaścicieli budynku. Przysługuje jej bowiem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w odniesieniu do części budynku przyznanych jej do wyłącznego użytkowania.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie doszło do naruszenia art. 71 Prawa budowlanego i art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Prawidłową podstawę prawną interwencji i dalszych czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 71 ust.3 Prawa budowlanego. Odpowiednie stosowanie art. 50, art. 51 oraz art. 57 ust.7 polega, według Sądu pierwszej instancji, na posłużeniu się ich dyspozycjami do stanu ustalonego na podstawie art. 71 Prawa budowlanego. Skoro J. M. dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania części korytarza na łazienkę, to organ prawidłowo, na podstawie art. 71 ust.3 w związku z art. 51 ust.1 pkt 2, nakazał wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Trafnie także, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ wskazał, że J. M., aby wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi uzyskać zgodę współwłaścicieli na przebudowę.
Tryb wyrażania przez współwłaścicieli zgody na czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu określają przepisy art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zmiana sposobu użytkowania nieruchomości wspólnej, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, do których potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Bez znaczenia jest fakt, iż sporna część budynku pozostaje w wyłącznym użytkowaniu skarżącej i toczy się sprawa o zniesienie współwłasności. Organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Skargę kasacyjną wniosła J. M. Zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na przyjęciu, iż: "Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie bezspornie wynika, iż...w ramach tych prac wykonano ściany działowe oddzielające pomieszczenie łazienki od reszty korytarza, posadzki z płytek terakoty, instalacje wodociągową i kanalizacyjną, ściany łazienki wyłożono płytkami z glazury", pomimo tego, iż skarżąca przyznała jedynie, że wykonała prace polegające na remoncie istniejącego pomieszczenia WC oraz jego powiększeniu polegającym na demontażu płyty typu sklejka oraz nieznacznym przesunięciu drzwi wejściowych prowadzących do tego pomieszczenia – co zostało potwierdzone przez organ II instancji,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 125 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na pominięciu wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia sprawy sądowej o zniesienie współwłasności prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny w G.
- 3) naruszeniu prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni i zastosowaniu art. 71 ust.3 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 51 ust.1 pkt 2 wymienionej ustawy, poprzez przyjęcie, iż J. M. nie posiadając pozwolenia właściwego organu wykonała prace budowlane polegające na przystosowaniu części korytarza na pomieszczenie łazienki, skutkiem czego nastąpiła samowolna zmiana użytkowania części korytarza na łazienkę, co stanowi podstawę do nakazania skarżącej wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem,
- 4) naruszeniu prawa materialnego polegającym na przyjęciu, że wykonane przez skarżącą prace stanowiły zmianę sposobu użytkowania nieruchomości wspólnej, którą należy zakwalifikować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, do wykonania której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
Wadliwość pierwszej i czwartej podstawy skargi kasacyjnej polega na tym, że w tych podstawach nie powołano przepisów prawnych. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1184/04, niepublikowane, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 176146; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 196461).
Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 146732).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 125 § 1 P.p.s.a., polegającego na pominięciu wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sadowego do czasu zakończenia sprawy o zniesienie współwłasności, prowadzonej w Sadzie Rejonowym w G. Rozstrzygnięcie sprawy ze skargi J. M. nie zależało od wyniku toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości, której częścią jest budynek, w którym doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Przede wszystkim bowiem, Sąd ocenia zgodność zaskarżonego aktu z prawem, według stanu faktycznego i prawnego z dnia wydania zaskarżonej decyzji. Art. 133 § 1 P.p.s.a. nakłada obowiązek rozstrzygania sprawy na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu i jednocześnie zakaz uwzględniania przy orzekaniu okoliczności powstałych później lub nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1812/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 177567; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05, ONSA i WSA 2007/2/35).
Tytuł prawny do spornej nieruchomości powinien być w tej sytuacji badany i ustalany, w trakcie kontroli sądowej, według stanu z daty wydania zaskarżonej decyzji. Ewentualna zmiana tytułu prawnego, tj. zniesienie współwłasności i przyznanie nieruchomości jednemu ze współwłaścicieli na wyłączną własność, po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Wydanie wyroku przed zakończeniem postępowania o zniesienie współwłasności spornej było zatem uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni i zastosowaniu art. 71 ust.3 w związku z art. 51 Prawa budowlanego, pamiętać trzeba o bezskuteczności podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. W rezultacie wadliwości proceduralnej podstawy skargi kasacyjnej i braku poprawnie sformułowanego zarzutu, umożliwiającego merytoryczną weryfikację ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji, przyjąć trzeba, iż ustalenia faktyczne na których ten Sąd oparł się, nie zostały zakwestionowane. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości fakt wykonania robót, w wyniku których doszło do powiększenia istniejącego pomieszczenia WC, kosztem korytarza i powstania w ten sposób łazienki. Nie narusza przepisu art. 71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) w związku z art. 2 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888) przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że zmiana taka wyczerpuje pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Wykładnia pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" nie może abstrahować od ustawowej definicji tego pojęcia, która w dacie wydania zaskarżonej decyzji unormowana była w art. 71 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (uchylenie art. 71 ust.1 pkt 1 nastąpiło dopiero z dniem 26 września 2005 r., na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz.1364). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie tylko pominięto, przed czym przestrzegał NSA w wyroku z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2147/00, ONSA 2003/4/137), rozważań co okoliczności wskazanych w art. 71 ust.2 (w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – art. 71 ust.1), ale przytoczono treść omawianego przepisu, opierając na przesłankach w nim zawartych ocenę o dokonanej zmianie sposobu użytkowania.
W konsekwencji nie jest usprawiedliwiony także zarzut błędnego zastosowania art. 71 ust.3 w związku z art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Usunięcie skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, mogło polegać, w badanym stanie prawnym, na wydaniu wobec sprawcy samowoli nakazów przewidzianych w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego (według brzmienia poprzedzającego wejście w życie w/w noweli Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r.).
Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyłącza możliwość merytorycznego ustosunkowania się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tych zagadnień związanych z orzeczeniem sądu pierwszej instancji, które nie zostały w skardze kasacyjnej wyartykułowane zgodnie z wymogami art. 174 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.